全国妇联关于进一步加强财务管理工作的意见

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　 摘要：纵观我国行政诉讼的法律法规、司法解释，当前的行政诉讼不存在时效中断制度。许多人认为这是由起诉期限制度与时效制度的不同所决定的。本文从价值层面反思行政诉讼无中断制度的原因。并从实践基础和理论基础两方面论证设立行政诉讼起诉期限中断制度的必要性，进而参照民事诉讼法构建行政起诉中断制度的内容框架。

　　关键词： 起诉期限　时效制度　中断制度　行政诉讼目的

　　一、行政诉讼起诉期限规定现状分析

　　（一）行政诉讼起诉期限规定概述

　　行政诉讼法规定的起诉期限通常分为以下几类：第一、普通起诉期限：直接向法院提起诉讼的为3个月[《行政诉讼法》第39条。]，经复议向法院提起诉讼的为15日[《行政诉讼法》第38条第2款。]；第二、特殊起诉期限，见于《治安管理处罚法》《森林法》等；第三、最长起诉期限：行政相对人知道具体行政行为的内容，但未被告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为2年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条。]；行政相对人不知道具体行政行为内容，涉及不动产的诉讼时效为20年，其他的为5年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条。]　　

　　　　行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有个非常重要的区别，即民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，后者仅有时效延长的规定。[李京平：《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]行政诉讼法司法解释规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但是各法院对于何谓“不属于起诉人自身的原因”认定不一。[《行政诉讼法》明确规定的是不可抗力，但是申诉、上访是否属于“不属于起诉人自身的原因”并不明确，毕竟有当事人自主选择的因素在内。]

　　（二）反思；行政诉讼为什么规定起诉期限制度而不是诉讼时效制度？

　　许多关于起诉期限的论文谈及为什么行政诉讼没有时效中断制度时，都以起诉期限制度与诉讼时效制度的外在特征和区别作为理由。[ 杨秀伟：《行政诉讼不宜适用时效中断》，载中国法院网2004年7月9日。]从实证角度起诉期限与诉讼时效的确存在不同之处，但令人质疑的是为什么行政诉讼法规定起诉期限而不是诉讼时效？

　　因此，要深层次的探究为什么行政诉讼起诉期限不能中断，就必须从价值层面考察起诉期限与诉讼时效为何应该存在这些差异的原因。[ 赵美容、石珍：《权利救济之殇：行政诉讼期限起算基点的功能缺失》，载《西南政法大学学报》2011年2月。]“合法性审查说”认为行政讼诉的目的对行政行为进行合法性审查，起诉期限主要解决司法权对行政机关的行政权审查监督时间，它的着重点在审查行为[ 吴佩周：《论行政起诉期限》，载《杭州商学院学报》2003年第1期。]，不在保障权益。起诉期限是行政行为不可争辩力的必然要求。[ 赵清林：《论我国行政诉讼起诉期限的立法完善》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年。]与此相反的观点认为行政诉讼的首要目的是解决争议，否则就失去了诉讼制度的价值，[ 郭修江：《行政诉讼法目的之回顾与展望——合法性审查与解决行政争议的对立统一》，载《中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》。]因此起诉期限也应以权利救济为其内核。

　　二、行政诉讼设置时效中断制度的必要性

　　（一）实践基础

　　1、客观上，起诉期限过短

　　学界普遍认为三个月的起诉期限太短。[ 应松年《修改行政诉讼法势在必行》]不足以形成需要特别保护的新秩序。[ 柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“我国民事诉讼时效期间为2年，2年的时间是不足以形成需要法律特别保护的新秩序的”，何况行政诉讼只有3个月。]从法律规定层面分析，行政复议的申请期限是60日，行政机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定，加起来的时间极易超过三个月，意味着，当事人如果不服行政复议决定，将同时丧失司法救济渠道。

　　而且，从世界范围的横向比较中看我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的。[江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第272页。]

　　2、主观上，目前的法治状况当事人对行政起诉期限及其法律后果普遍不了解

　　主观方面，尽管起诉期限在法律中明文规定，可通过许多途径获知，但以中国目前的普法力度，不能期望当事人像熟知常识一样理所当然地了解起诉期限的具体规定。不少当事人因超过行政起诉期限而导致司法救济无门，这一现象并非个案，甚至他们都强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径，怎么会过诉讼时效。[李京平《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]

　　　 中国的目前的法治状况，行政相对人在认为行政行为存在错误时，大部分人会首先采取和行政机关正面交涉、上访等方式，而以行政诉讼作为最后的救济手段。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“权利人并不总是首先选择诉讼行使请求权，而是在请求权遭受拒绝才不得已诉诸法院。”更何况是提起行政诉讼。]正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。原因很多：首先提起诉讼相对于单纯的上访、交涉等途径，需要额外的费用支出——诉讼费。第二，民告官压力大，行政机关作为一个集体的专业性强于大多数具体的行政相对人，暂不考虑法律以外的因素，就单单诉讼中的专业性问题而言，如政策规定、法律条文、专业鉴定，行政相对人已经处于弱势地位。第三，行政诉讼时效意识缺乏。当行政相对人来反映问题时，多数行政机关会表示积极对所反映的问题进行调查，如果属实将会作处理。[ 马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——＜行政诉讼法＞修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第277页。]而不愿建议当事人起诉自身或者积极提醒当事人错过起诉期限的后果。因此许多当事人以为自己一直在找行政机关交涉，积极主张权利，不应该超过起诉时效。第四，授益性行政行为侵害相对人权益时，当事人难以及时发现。

　　3、起诉期限过短又无中断制度的后果

　　其一，由于行政诉讼无时效中断制度，行政机关可以一边承诺解决问题，一边拖延时间直至超过起诉期限，届时，当事人的起诉将不被法院受理，行政行为即便存在错误也可以逃避司法审查。[郝丽娜：《行政诉讼起诉期限中断制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年。]

　　　　其二，本应纳入司法审查的行政行为，因错过期限当事人只能诉诸信访渠道，矛盾像雪球一样越滚滚越大。一方面，我国信访法律规定笼统[杨燕伟：《信访制度的法学透视》，中国政法大学硕士学位论文，2004年。]，随意性大，处理结果有可能超越法律；另一方面，容易滋长闹访信访情绪，使矛盾扩大化。再者，违反司法最终原则。[王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，载《行政法学研究》，2001年第4期。]

　　　其三，绝大多数的行政诉讼行为可能涉及到有关民事权利，从而直接或间接决定民事权利。[夏泽安：《完善行政诉讼制度的几点建议》，载江苏法制报，2010年12月30日。]行政救济无门间接导致民事权益丧失，行政诉讼规则直接废除民事诉讼的时效规则。[易军：《行政起诉制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》，2004年06期。]

　　（二）理论基础

　　1、起诉期限制度／时效制度设立理由

　　时效制度存在的理由一般认为有二：一是维护社会秩序的需要，二是方便案件的处理。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，载《比较法研究》2004年第5期。]

　　　秩序与正义价值的权衡。秩序只是一种程序性、附属性价值，如果仅仅为了追求秩序而舍弃其他，那么将丧失秩序存在的价值。[李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社，2001年。]而且时效背后隐藏着两种对立的利益，维持现状的既得利益与突破秩序的预期利益。

宁夏回族自治区固原市人民政府


关于印发《固原市本级土地出让金及新增建设用地有偿使用费收支管理办法》的通知





各县（区）人民政府，市政府各部门、直属机构，各事企业单位：

《固原市本级土地出让金及新增建设用地有偿使用费收支管理办法》已经2006年7月11日市政府第53次常务会议通过，现予以印发，请认真贯彻执行。

二○○六年七月二十一日　


固原市本级土地出让金及新增建设

用地土地有偿使用费收支管理办法





第一章　总则

第一条　为加强国有土地使用权出让金(以下简称土地出让金)和新增建设用地土地有偿使用费收支管理，规范核算程序，根据财政部《关于土地使用权出让金征收管理的暂行办法》、财政部、国土资源部《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》等有关规定，结合市本级实际，制定本办法。

第二条　土地出让金是指市人民政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。

土地出让金包括政府储备的国有土地使用权出让、行政事业单位的土地使用权出让、国有企业的土地使用权出让等全部价款。

第三条　新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或自治区人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的市人民政府收取的平均土地纯收益。

第四条　市财政局是土地出让金及新增建设用地土地有偿使用费的主管部门，负责市本级土地出让金和新增建设用地土地有偿使用费的财务收支管理。

第五条　市国土资源管理局是土地资源管理的行政主管部门，负责土地出让金的代征管理，协助、配合市财政局做好土地出让金成本核算，根据土地利用总体规划和年度计划，编制土地出让金及新增建设用地土地有偿使用费预算。

第六条　土地出让金为政府性基金，按照收支两条线有关规定，土地出让金应全部上缴财政，纯收益由财政列入预算，专款专用，专项用于城市基础设施建设和土地开发。

严禁违反收支两条线管理制度和票据管理规定，不得随意增加土地开发费用，擅自提取业务费，截留土地出让金。



第二章　土地出让金收支管理

第七条　土地出让金实行“收支两条线”管理，设立“固原市财政局土地出让金专户”，用于土地出让金的存储和清算，其他任何部门不得设立土地出让金账户或过渡账户。

第八条　土地出让金收入包括：

（一）市国土资源管理局将政府储备、行政事业单位、国有企业等的土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让方收取的土地出让的全部价款。

包括：因征收集体土地和收回国有土地使用权而发生的各项补偿性费用、拆迁性费用、开发性费用，以及包含在出让价款中的代收、代缴税、费、基金等。

（二）土地使用期满，土地使用者需要续期而缴纳的续期土地出让价款。

（三）处置划拨土地使用权，土地使用者将划拨的土地使用权进行有偿转让、出租（连同地面建筑物一同出租）、改变土地用途、作价入股、投资、联建等，按规定补交的土地出让价款。

（四） 划拨用地单位缴纳的征地补偿及安置费等。

（五） 出让土地使用期满，土地使用者变更用途补缴的土地出让金。

（六） 实施土地收购储备过程中发生的地上建筑物附属物残值收入和收购储备土地利用等土地补偿性收入。

（七）与土地管理有关的其他资金。

第九条　土地出让金成本包括：

(一)补偿性支出。指因征用和收购土地而发生的各项直接费用。

征用土地补偿费用。包括：土地补偿费、安置补助费，青苗补偿费和地面附着物补偿费。

土地收购补偿费。市国土资源管理局在土地收储过程中按收购合同支付给原土地使用权人的各项收购补偿费。

拆迁补偿费。被征用土地上房屋、建(构)筑物等生产、生活设施拆迁安置费用。

(二)开发性支出。指征用土地后出让前的各项费用。具体包括：出让的土地所在范围内发生的基础设施建设费，即道路、供水、供电、排水和平整土地等。

（三）为征用、开发出让的土地支付的银行贷款本息；土地收购储备中心的管理费用。

（四）按有关规定由市国土资源管理局负责代收、代缴，包含在土地出让总价款中的有关税、费、基金等。

（五） 土地出让金征收过程中发生的有关费用性支出。

第十条　土地出让金征收程序：

（一）国有土地使用权出让合同签订后，土地受让方凭市国土资源管理局开具的“固原市国有土地资金缴款通知单”按规定的时间将土地出让金直接交市财政局收费中心。

（二）市财政局收费中心在征收款项的同时，向土地受让方开具“宁夏回族自治区土地出让金专用收据”。市国土资源管理局凭“宁夏回族自治区土地出让金专用收据”办理土地使用权证。

（三）市财政局收费中心将土地出让金划转到“固原市财政局土地出让金专户”。

第十一条　土地出让金支付、入库程序

（一）市国土资源管理局依据市政府规划在每年年终向市财政局报送下年度土地出让计划。

（二）土地出让前，市国土资源管理局按宗地报送用款计划，市财政局根据用款计划按宗地建立台账。

（三）市财政局根据 “固原市国有土地资金缴款通知单”，按宗地进行明细核算。

（四）市财政局根据用款单位按宗地填报的“固原市国有土地收入清算（支出）计划表”和有关资料，在5个工作日内核拨出让、划拨等供地过程和实施土地收购储备过程中发生的有关成本性支出费用。

（五）市财政局依照市国土资源管理局提供的土地出让面积、城镇土地级别、土地出让金平均纯收益征收标准，按照20%的比例计算出用于农业土地开发的资金。并在次月5日前将用于农业土地开发资金的30%上解自治区国库，70%留本级国库。

（六）按宗地核算扣除成本性支出费用后的土地出让金纯收益解缴本级国库。

第十二条　市国土资源管理局按宗地根据“固原市国有土地资金缴款通知单”建立台账，定期同市财政局核对。



第三章　新增建设用地土地有偿使用费的管理

第十三条　新增建设用地土地有偿使用费征收程序及管理：

（一）市国土资源管理局根据市政府审定的新增建设用地总体规划和年度计划以及自治区国土资源厅有关新增建设用地土地有偿使用费的收费标准，编制资金预算草案报市财政局审核后安排预算。

（二）市财政局依据自治区国土资源厅开具的“新增建设用地土地有偿使用费交款通知单”，在预算资金额度内填写“一般缴款书”（一式五联），办理新增建设用地土地有偿使用费缴库手续。

（三）市财政局办结缴库手续后，将回执联送交市国土资源管理局，由市国土资源管理局到自治区国土资源厅办理新增建设用地的相关手续。

（四）市本级国库收到新增建设用地土地有偿使用费后，按规定的比例将30%上解中央国库，将50%上解自治区国库， 20%留本级国库。



第四章　业务费管理

第十四条　业务费包括土地出让金业务费和新增建设用地土地有偿使用费业务费。

第十五条　市国土资源管理局、市财政局因土地有偿出让收缴管理工作所需的业务费用，按实际上解国库土地出让金纯收益总额的5%提取，具体包括：

（一）对有偿出让的土地地域内的勘探设计费；

（二）为开展土地有偿出让工作所支付的广告费、咨询费；

（三）土地出让给外商过程中的外方中介人佣金；

（四）土地在进行出让（拍卖、招标等）时所支付的场地租金；

（五）查处未补办出让手续而擅自转让、出租、抵押原行政划拨土地使用权的单位和个人发生的开支；

（六）开展土地有偿出让工作及土地出让金征收管理工作所必需的办公费、购置费、调研费；

（七）业务人员培训费、宣传费；

（八）按规定由市财政局统一印制登记单、清算单、专用票据和财务报表所发生的费用；

（九）对有关票据、报表等进行保管、仓储、运输所发生的费用；

（十）聘请财务会计、征管人员所必需的工资和奖金。

第十六条　市国土资源管理局、市财政局因新增建设用地土地有偿使用费收缴管理工作所需的业务费用，按实际上解国库新增建设用地土地有偿使用费金额的 2%提取，市财政局和市国土资源管理局各1%。



第五章　附则

第十七条　宁夏固原经济开发区管理委员会土地出让金及新增建设用地土地有偿使用费的管理纳入本办法。

第十八条　本办法自发布之日起执行。