浅析民事诉讼中释明权
肖文
释明权又称阐明权，是指在诉讼过程中，法官在当事人的诉讼请求、陈述的意见或提供的证据不正确、不清楚、不充分、不适当的情形下，依职权对当事人进行询问、启示、提醒或要求当事人对其作出解释、澄清或予以修正、补充的诉讼行为。释明权制度对解决我国目前公民文化和法律素质低，充分保护当事人诉讼权利，落实司法为民，促进司法公正起到积极作用。
一、释明权的含义及性质
释明权又称阐明权、阐释权，其概念一般归纳为：在民事诉讼过程中，当事人的主张或陈述的意见不明确、不充分、不恰当、或提供的证据不够充分，而认为自己证据足够充分时，法官以发问和晓谕的方式，提醒或启发，引导当事人澄清问题、补充完整、让其提出新的诉讼资料、排除与法律意义上的争议无关的事实或证据，以促使当事人作出适当的声明和陈述、促使当事人举证，以证明案件事实的权能。1释明权是法官的诉讼指挥权，释明权的“权”不能解读为权利的“权”，而应理解为法官的职权、职责，且在法律规定必须行使释明的场合，法官不得拒绝行使，否则就是失职或渎职，因而释明权又是法官的义务。
二、释明权的行使时间和内容
法官释明权的行使贯穿于民事诉讼的始终，自立案、审判至执行，各诉讼阶段法官行使释明权的要求和内容均有所不同，以下作一具体分析：
（一）立案阶段的释明
在立案阶段，法院需要审查原告是否具有诉讼资格、被告是否明确、诉讼请求及事实理由是否具体、是否属于法院受理的民事诉讼范围及受诉法院管辖等实质要件，以及起诉状是否符合法定要求，有无遗漏或错误等形式要件，故立案法官在立案阶段的释明对象为原告，其释明应围绕诉讼的成立展开，释明的内容主要为对不符合受理条件的起诉，对诉讼请求、事实、理由，明显不合理、不明确、不适当的，应阐明法律规定，及时指出问题所在，启发原告明确主张，引导原告进行更换、补正、放弃、追加、另行起诉、或通过其他合法途径解决相关问题，但需注意，立案阶段的释明应以探知当事人真实意思为限，不能影响当事人对自己实体权利的处理。?
（二） 庭前准备阶段的释明
在审理前的准备阶段，当事人最重要的工作是收集各种诉讼材料,但因有的当事人特别是没有请律师的当事人的诉讼能力较低，并不知道如何举证才能充分证明其主张事实。故在这一阶段，承办法官在阅卷后，应适当的行使释明权，释明对象为原、被告及第三人，释明应明确举证内容和争议焦点，保障当事人正确行使程序选择权，2释明的内容主要为，当事人提供的证据材料不足以证明其主张,或当事人认为自己无证明责任而不提交证据材料的，法官应向当事人发问,对法律后果进行释明，以启发当事人提供证据材料或提供充分的证据材料；在证据交换时，若出现当事人提交的证据不足以认定相关事实，或在对方提出了相反证据后，需要反证或分配举证责任等情形时，法官应予适当提示和引导，让当事人尽可能穷尽举证责任；若当事人本人无法取得的证据，办案法官可以告知当事人依法享有申请调取有关证据、进行鉴定等的权利。需注意，审理前的准备阶段法官的释明应在审核诉讼材料后，作出初步判断，适宜以提醒和告知的方式，启发当事人明白其证明责任，以补充相关证据。就举证而言，法官不能直接告知当事人具体应提交什么诉讼材料，应以争点与证据的整理为核心，不得对案件介入过深，否则会造成未审先决和审理不公。3
（三）开庭审理阶段的释明
案件庭审阶段既是法院行使审判权的重要阶段，又是当事人行事诉权的重要阶段，法官正确行使释明权直接影响到当事人是否积极、正确的参加诉讼活动，关系到法官审理案件的效率及对案件的公平正确处理。因而在这一阶段，法官应围绕双方当事人的请求、质证或辩论中主张观点,站在中立的立场上谨慎地予以提示,引导双方当事人充分辩论。具体的情形有以下几种：①当事人对事实及主张不清楚、不完整的，法官可行使释明权，说明法律上的要求，令其补充陈述。如承租人在租赁房屋内洗澡时一氧化碳中毒身亡，其父母起诉出租人要求赔偿因租赁房屋不通风造成承租人洗澡时煤气中毒而死产生的丧葬费、死亡赔偿补偿费、受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费、误工费等损失，并要求解除租赁合同，退还已提前支付的租赁费等诉讼请求。法官应告知原告合同法及相关司法解释关于违约责任与侵权责任竞合问题的规定，令原告选择其请求权，明确其主张；②对当事人疏忽的法律见解应当采取提醒的形式，提示并引起当事人注意，对当事人不知晓的法律和一些较为复杂的法律概念，当事人提出的和可能涉及的民事权利及民事法律关系的法律构成、民事行为的法律后果，除充分说明概念的内容外，还要进行必要的解释、询问，进行充分的释明，使当事人对法律问题充分地表明自己的意见。如在诉讼中，当事人对建筑物区分所有权概念无法理解，因而主张有误，法官应当就此作充分说明，让当事人表明自己的见解，以利于诉讼的正确开展；③对于新出现的争议焦点，在法庭调查阶段，法官应根据案件审理的需要，向当事人公开心证，说明进一步举证的必要，以引导当事人有针对性的发表意见。如在离婚案件中，原告主张分割夫妻双方居住的房屋，在法庭调查阶段，被告认为原告未举证房屋是夫妻共有财产，表示房屋是拆迁安置给原、被告及被告父母的房屋，还未办理房屋产权证，根据审理情况，法官应另行指定举证期限要求原告提交房屋权属证明或被告提交反证。若被告开庭后提交了拆迁安置协议，原告对房屋拆迁安置协议无异议，则法官应告知原告该房屋还包含被告父母的份额，此房屋不能在离婚时分割，应在原被告离婚后，就家庭共有财产另行起诉要求分割；④对于发现原告漏告被告，或应追加必须共同进行诉讼的当事人，法官应告知当事人可以追加及不追加的法律后果，使当事人明了其中的利害关系。如原告甲起诉被告乙酒店，诉称其在乙酒店就餐时，因邻座丙、丁因喝酒发生争吵，继而动手打斗，乙酒店保安见状未出面制止。丙拿起酒瓶向丁砸去，丁躲闪，结果甲头部被砸伤，丙逃走，甲不知丙的身份情况，故要求乙酒店赔偿其医疗费，案件审理中，乙酒店提交了丙的身份信息，法官应告知甲关于赔偿权利人起诉安全保障义务人的，可将实施侵权行为的第三人列为共同被告的法律规定；⑤对证据的证明效力等问题，法官适时地指导，释明的具体方式参考前面庭前准备阶段，在此不再赘述。⑥对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认，也未表示否认的，法官应予以询问和充分说明以此作为认定当事人自认的重要依据。如民间借贷纠纷中，原告甲起诉被告乙要求归还借款本金并支付约定利息，乙在庭审中既不表示已归还现金借款本金及利息，也未否认甲的主张，只是坚持说甲起诉其没有理由，不想发表答辩意见。法官应充分说明法律关于自认的规定，并耐心询问甲，若甲仍不明确表示肯定或者否定的，则视为对借款未还事实的承认；⑦对当事人争议的事项，认为需要通过审计、鉴定、评估才能查明的，法官应当告知负有举证责任的当事人可以申请鉴定。如在建设工程合同纠纷中，承包人起诉发包人要求按合同约定支付已完工的第一阶段的工程费，并承担延期支付的违约金，而发包人提起反诉，认为第一阶段工程质量不合格，且承包人拒绝修复造成工期延误，要求承包人赔偿其损失，并修复不合格工程。审理中双方就谁违约争议较大，法官应告知主张工程合格的承包人或主张工程不合格的发包人均可申请鉴定工程质量，以证明；⑧当事人主张的法律关系与人民法院根据案件事实作出的认定不一致，法官应开示其法律观点，告知当事人可以变更诉讼请求。若当事人同意变更诉讼请求，还应询问变更后当事人需要多长的举证期限，并重新指定举证期限。如原告甲持乙出具的欠条起诉乙，要求被告乙归还借款十万元，乙答辩称与甲没有借款关系，而是甲、乙及丙合伙运输沙石，甲曾出资十万元，后甲与乙、丙闹矛盾提出退伙，乙迫于无奈不得不出具退还甲出资的欠条，审理中，丙申请作为第三人参加诉讼，乙、丙均举证证明现合伙经营出现负债，需甲承担合伙债务，法官审理查明该案非民间借贷纠纷，而是合伙协议纠纷，故应当告知甲变更诉讼请求，若甲同意变更，还需重新指定举证期限。
需注意，这一阶段的释明在民事案件的处理中是极为关键的，法官行使释明权更应慎重。在法庭调查或法庭辩论时，对上述当事人不明确、不充分、不恰当主张或陈述，或提供的不够充分的证据，不宜当庭释明，而先行进调查和辩论，直至认为该问题已基本查清才能决定是否释明，若是合议庭则应在休庭充分合议后再决定是否释明及如何释明，以体现释明的严肃性。
（四）执行阶段的释明
在执行阶段，执行法官拥有强制执行权，因此要淡化执行法官的超职权主义色彩，尊重当事人在执行阶段的处分权，保障当事人的知情权，强化当事人的诉讼风险，这一阶段的释明对象是申请执行人和被执行人，释明内容主要是给当事人阐明法律规定，提示法律后果，以保证执行程序的公正性及取得良好的执行效果。
三、释明权的行使限度
法官释明权的行使不能滥用，必须在符合法律规定的限度内行使，且必须符合制度建立的目的，即保障双方当事人享有事实上平等的诉讼地位，若超过法定限度，势必会破坏法官在审判中的中立性。只有在当事人的书状及言词辩论中存在陈述或瑕疵，提供的材料不够充分，当事人对诉讼程序不了解，当事人诉讼地位处于事实上的不平等状况时，法官才可行使释明权。
具体来说，法官在适度的范围内行使释明权必须把握两个标准：①释明应尊重当事人对私权的自由处分权，探求当事人的真意，寻求当事人陈述和诉讼的本意为目的，释明的内容只供当事人参考和选择，当事人是否变更其诉讼请求或举证，则由当事人自主决定，法院不得干预。通过释明使诉讼实力较弱的一方提出恰当的主张或进行举证，避免因当事人双方诉讼实力不均而造成实质上的不公，以达到双方当事人的诉讼能力基本平衡为限度；②对当事人诉讼能力的弥补应当止于适当程度，以使当事人的诉讼能力基本平衡及保障程序的顺利进行，且应以提示性、启发性和引导性的语言和当事人对话，不能用直接告知的方式释明，除非法律有明文规定。
四、释明权的行使方法
释明权包含两种，一种是积极的释明权，即法律明确规定必须释明的情况下，法官只能根据法律规定的内容引述条文主动释明。积极的释明主要采用明示的方式如告知、说明和提醒的方式，以假设性、选择性的语言，旨在提醒当事人注意法律对该情况已作出规定，当事人应对自己的权利正确处分。积极的释明权可实现程序正义所提倡的法官心证公开以及心证客观化；一种是消极的释明，即在当事人经法官主动释明后仍不能理解释明含义，或不能认识接受释明后如果作出意思表示可能引发的法律后果时，法官应当向当事人进一步的释明4。消极的释明主要采用提示、发问的方式进行，以探明当事人本意究竟是什么，使当事人对其主张和陈述不明确或不适当之处主动作出说明和解释，从而促使其主张和陈述趋于明确、适当。
对于释明的具体形式是可采用口头释明和书面释明。法官释明可采用口头释明，便于当事人及时明了法官的心证及法律见解，也便于法官与当事人沟通后获得直接的反馈信息。口头释明，一般应在双方当事人或者代理人在场的情况下进行，如果只有一方当事人到场,应当记入询问笔录，证据交换笔录或庭审笔录、调解笔录中，以便对方当事人查阅，就重要的释明，还应通知对方当事人告知其可查阅笔录，了解释明过程，以保障双方当事人对等的辩论机会。法律可明确需要书面释明的事项，如举证通知书、诉讼权利义务及诉讼程序告知书等，都可制作格式文本，送达当事人，法官应提醒当事人仔细阅读，了解其诉讼权利义务，对当事人仍不明白之处应耐心解释。
五、释明权的行使原则
鉴于我国现在立法对释明权的规定不尽详细，法官在具体操作中比较混论，释明制度还未真正建立起来，因而需明确法官行使释明权应当遵守的原则：
（一）释明合法原则
法官行使释明权不仅应根据现有的立法规定，对于将来法律、法规或司法解释规定必须行使释明权的情形，法官行使释明也必须以法律或司法解释的明确授权或要求为前提，不可随意扩大释明的范围，不得随心所欲的释明或任意的释明。对于法律、法规或司法解释明确规定不得释明的，法官不得违法释明。5
（二）释明中立原则
法官释明应当以当事人的请求或陈述中，包含相应的意思等来判断是否应行使释明权，应进行积极的释明还是消极的释明，且必须在站在中立的角度做到同样情况同样对待，对双方当事人都需要释明的都要释明。对于在法律知识、经验和认识能力等方面差距较大的各方当事人，释明的方式和限度也应有所区别，还要根据案件处理情况分层次的进行，以确保释明的中立性。
（三）释明公开原则
法官行使释明权不能搞暗箱操作，释明的时间与场合必须向双方当事人公开，尽量通知双方当事人在场，对方不能到场的，释明的内容也必须清楚明白地告知对方，关于释明的笔录、文书，也要备案供对方查证，切忌因法官释明不公开而被误认为是对当事人一方的援助。
（四）释明适度原则
法官行使释明权要依靠法官的办案经验及公允良心，必须控制在法律规定的尺度内，把握在当事人以其通常的认知和思维能力能够理解、能对诉讼行为的直接法律后果产生合理预期、确保其诉讼行为意思表示真实的范围内，不能按法官单方面的意志进行释明，更不能代替当事人做决定，而应根据当事人不同的诉讼力量不同的释明内容适时的作出不同程度的释明。
六、释明权的救济机制
法官未行使释明权的，笼统地询问当事人是否还有其他意见，无法达到释明权行使的要求，构成消极对待释明权。为防止法官怠于行使释明权，法律可以赋予当事人申请释明的权利，对法官不行使释明权的，当事人或其委托代理人在知道或应当知道时在一定期限内可提出异议，法院收到当事人的异议后，可以根据具体情况作出书面回复。
当事人认为法官的释明超过必要限度、有偏袒一方之嫌疑，有明显的不公平时，对方当事人也可以提出异议，或对法官的释明行为直接发问，法官应给予答复。释明过度只有适当于否而无违法于否的问题，故当事人的此异议不能直接否定裁判的合法性，不能作为改判或发回重审的理由，否则将会造成法官害怕释明而不积极释明。对于确属释明过度的，可从职业道德、审判纪律等其他方面对法官行为进行约束，
若因法官对释明的前提性事项作出了错误的判断，导致给当事人指示了错误的方向，或违背释明合法、中立、公开的原则，如果这种错误已造成当事人对该事项的处分权落空，就构成程序暇疵甚至违法；如果释明错误对实体裁判结果有影响，应当允许当事人提出异议，而法官也必须对当事人的异议予以答复。
当事人如果是因法官拒绝释明、过度释明、或释明行为违法而败诉的话，有权以此为由对判决的合理性加以怀疑，并可以提起上诉或申请再审，法官怠于释明、过度释明、违法释明或法官释明的内容没有针对性的行为可能成为发回重审、或决定再审、错案追究等的法定事由，法官均有可能承担错判的责任。
若当事人根据法官的释明后变更了诉讼请求或改变了陈述意见，法官或合议庭发现之前的释明错误的，法官应当再次释明，并通知对方当事人。若依法须经审委会讨论的案件，审委会在听取案件审理报告后不认可释明的，应提出处理意见，退合议庭研究补救措施，由合议庭对释明问题重新合议，对于符合条件的应再次释明，当事人可再次变更诉讼请求。
任何法律制度背后都蕴涵着所追求的特定价值，从而构成法律制度的灵魂及存在根据。法官释明权是民事诉讼审判方式改革的突破口，它既是对片面强调当事人主导诉讼的对抗制的补充和修正，也是对传统的法官纠问式的继承与扬弃。只有在切合我国具体国情的基本框架内引进法官释明权并使其得到优化配置，才能最合理的实现当事人私权与国家公权的分担与协调、监督与制约，使民事诉讼活动良性运行。
关于印发《黄山市人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）》的通知
安徽省黄山市人民政府
关于印发《黄山市人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）》的通知
黄政〔２００５〕６号
各区、县人民政府,黄山管委会,市政府各部门、各直属机构：
现将《黄山市人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）》印发给你们，请根据《安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）》（皖政〔2004〕80号）和本预案精神，结合实际，抓紧编制各专项应急预案和各区、县人民政府及黄山管委会突发公共事件总体应急预案。
黄山市人民政府
二○○五年一月三十一日
黄山市人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）
1．总则
1.1 编制目的
为了及时、有效预防和应对可能发生或已经发生的突发公共事件，全面提高政府应对各种突发公共事件和风险的能力，保障人民群众生命财产安全，维护公共利益和社会秩序，保持和促进我市社会政治稳定与国民经济持续快速健康协调发展，特制定本预案。
1.2 工作原则
以人为本、生命至上。依靠各级政府和广大人民群众，建立健全应对突发公共事件的有效机制；把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和财产损失及其他危害。
预防为主、有效应对。提高全社会防范突发公共事件的意识，落实各项预防措施，做好应对准备工作，切实做到早发现、早报告、早处置，应对高效、有序。
统一领导、分级负责。市人民政府统一领导全市突发公共事件的应急处置工作，负责处置全市较重及协同省应急委处置严重、特别严重的突发公共事件；各区、县人民政府、黄山风景区管委会负责本辖区内一般突发公共事件的处置工作和协同市、省应急委处置较重、严重、特别严重突发公共事件工作；各级人民政府、黄山风景区管委会主要领导是本辖区突发公共事件应急处置工作的第一责任人。
整合资源、平战结合。按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求，科学配置和使用资源，充分发挥城市在应急处置工作中的辐射作用；完善预防和应急处置工作运行机制，将平时管理与应急处置有机结合，提高预防和应对突发公共事件的水平。
1.3 编制依据
《宪法》；有关法律、法规；《安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）》；省及我市制定的相关法规、规章。
1.4 突发公共事件类别
突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏，影响和威胁我市、我省甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。
突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件四类：
（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，龙卷风、暴雪、冰雹等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等。
（2）事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所、各旅游景点及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。
（3）突发公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病（如鼠疫、霍乱、血吸虫、肺炭疽、O157、传染性非典型肺炎等）、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。
（4）突发社会安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。
1.5 适用范围
本预案适用于本市行政区域内可以预见或突然发生的各类突发公共事件。
市各专项应急预案和各区、县人民政府、黄山风景区管委会应急预案是本预案的组成部分。
2．组织机构与职责
2.1 领导机构
市人民政府设立市突发公共事件应急委员会（以下简称“市应急委”），市长任主任，常务副市长任常务副主任，其他副市长任副主任，市有关部门和单位主要负责人和黄山军分区、市武警支队、市消防支队有关负责人为成员。
市应急委的日常工作由市人民政府办公厅承担。
2.2 指挥机构
依照法律、法规，根据应急处置工作需要，市人民政府设立市突发公共事件各专项应急机构（如：指挥部、领导小组、委员会等）作为市应急委处置专项突发公共事件的专门应急指挥机构。其负责人由分管副市长或相关部门主要负责人担任，必要时由市长担任。专项应急机构的主要职责是：
（1）拟订市突发公共事件专项应急预案；
（2）贯彻落实国家应急领导机构、省应急委和市人民政府的决定；
（3）负责指导全市专项突发公共事件的监测预警工作；
（4）组织、指挥、协调专项突发公共事件的应急处置工作；
（5）承办专项突发公共事件应急管理日常工作；
（6）承担市人民政府和市应急委交办的其他工作。
市各专项应急机构的日常办事机构分设在市人民政府各相关职能部门。
2.3 专家咨询机构
市应急委设立专家咨询组，由各领域的技术、管理和法律专家组成。主要职责是：
（1）参与市人民政府总体应急预案的拟订和修订工作；
（2）对突发公共事件应急处置工作提出建议；
（3）对突发公共事件应急处置工作进行技术指导；
（4）为公众提供有关防护和技术咨询；
（5）承担市人民政府或市应急委交办的其他工作。
市各专项应急机构设立相应的专家咨询机构。
3．预测、报告、预警
3.1 预测
3.1.1 市人民政府组织建立全市突发公共事件监测体系。市各专项应急机构和各区、县黄山风景区管委会应急工作机构加强对监测工作的指导、管理和监督，建立和完善本系统或本辖区内可能造成重大影响并涉及公共安全的信息收集、分析和交流制度，明确监测信息报送渠道、时限、程序。对涉及国家秘密、商业秘密的重大信息，按有关规定做好保密工作。
3.1.2 市各专项应急机构建立突发公共事件常规数据库，各有关单位应提供有关数据和信息，支持、配合突发公共事件常规数据库建设。常规数据库主要内容包括：
（1）可能诱发各类突发公共事件的信息；
（2）主要危险物质和重大危险源的种类、特性、数量、分布及有关内容；
（3）潜在的重大安全事故、自然灾害类型及影响区域；
（4）严重损害社会公众健康的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病发生的类型、影响区域及后果；
（5）城市建成区分布、地形地貌、地质构造、交通和基础设施情况，重要保护目标及其分布，常年季节性的风向、风速、气温、雨量等气象条件，人口数量、结构及其分布；
（6）应急力量的组成及其应急能力、分布，应急设施和物资的种类、数量、特性及分布，上级救援机构或相邻地区可用的应急资源；
（7）可能影响应急救援的不利因素；
（8）数据库其他内容由市各专项应急预案分别作出规定。
3.2 报告
3.2.1 报告责任主体及时限和程序
任何单位和个人有义务向各级人民政府、各突发公共事件应急机构、突发公共事件监测机构及有关部门报告突发公共事件及其隐患，有权举报不履行或者不按照规定履行突发公共事件应急处置职责的部门、单位及个人。
区、县人民政府、黄山风景区管委会及突发公共事件应急机构、突发公共事件监测机构、其他与突发公共事件相关的部门和单位，必须受理报告。事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会或应急机构接报后，应立即组织专家到现场进行复核确认，同时组织力量采取必要的应急措施，并在第一时间向市人民政府及市各专项应急工作机构报告。
市人民政府认为必要时，即刻向省政府或省有关部门报告。
3.2.2 报告内容
受理责任主体在向上级报告突发公共事件时，应包括信息来源、时间、地点、范围、性质、动态、影响情况和采取的应急措施等内容，并根据事态发展和处置情况及时续报。
3.2.3 各应急工作机构设立并公布报警电话和电子邮箱。今后全市逐步统一应急报警号码。
3.3 预警
3.3.1 预警等级
根据突发公共事件的严重性和紧急程度，预警划分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）四个级别，依次用蓝色、黄色、橙色和红色进行预警。
各类突发公共事件预警级别的具体界定，在市各专项应急预案中明确。
法律、法规对突发公共事件的预警级别另有规定的，从其规定。
3.3.2 预警级别研判与发布
市各专项应急机构按照各自职责，根据有关规定，对突发公共事件预警级别进行研判，必要时上报省有关部门研判。一般突发公共事件的预警由区、县黄山管委会应急委或区、县人民政府向全区、县或事发地发布。较重突发公共事件的预警由市应急委或市人民政府向全市或事发地发布。严重、特别严重突发公共事件的预警，由省应急委或省人民政府负责向全省或事发地发布。
3.3.3 预警公告内容
包括突发公共事件名称、预警级别、预警区域或场所、预警起止时间、影响估计及应对措施、发布机关等。
预警公告发布后，预警内容变更的，应当及时发布变更公告。
3.3.4 预警公告方式
突发公共事件预警公告可以通过报纸、广播、电视、通信网络等公共媒体发布和组织人员逐户通知等方式。对特殊人群、特殊场所应当采取有针对性的公告方式。
3.3.5 预警处置
对于一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）预警级别的突发公共事件，事发地县（区）人民政府、黄山风景区管委会应及时采取必要的处置措施，尽可能控制和消除事态扩大，并做好启动应急预案的准备。对较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）预警级别的突发公共事件，事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会应第一时间向市人民政府和市各专项应急机构报告。
对于较重（Ⅲ级）预警级别的突发公共事件，市相关专项应急机构协调各有关部门和单位，组织相关应急处置力量，采取必要的处置措施，同时进入应急准备状态，做好启动市人民政府突发公共事件总体应急预案和相关专项应急预案的准备。
对严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）预警级别的突发公共事件事，市应急委和市人民政府应第一时间向省有关专项应急机构、省应急委和省政府报告。
4．应急响应
4.1 分级响应
按照属地化原则，发生一般（Ⅳ级）及其以上级突发公共事件及险情时，启动区、县级、黄山风景区管委会应急预案并上报到市相关的专项应急机构、市应急委或市人民政府；发生较重（Ⅲ级）及其以上级突发公共事件及险情时，启动市级应急预案并上报到相应的省专项应急机构和省应急委；发生严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）突发公共事件及险情时，市专项应急机构、市应急委、市人民政府做好先期处置工作，并上报省有关专项应急机构、省应急委和省政府；当超出市本级应急处置能力时，市人民政府请求省政府和省有关应急机构给予支持。
区、县人民政府、黄山风景区管委会应急预案启动后，区、县人民政府、黄山风景区管委会全面负责本辖区内突发公共事件的应急处置工作，区、县人民政府、黄山风景区管委会的主要负责人是第一责任人，市专项应急机构和有关部门予以指导和支持。市人民政府总体应急预案启动后，市人民政府全面负责全市突发公共事件的应急处置工作，市长为第一责任人。
4.2 基本应急
4.2.1 先期处置
较重（Ⅲ）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）突发公共事件即将发生或已经发生，事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会主要领导或分管领导应立即赶赴现场，组织指挥有关应急救援队伍进行先期处置。
事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会对事件的性质、类别、危害程度、影响范围等因素进行评估，根据实际情况，决定采取下列必要的应对措施：
（1）向社会发出危险或避险警告；
（2）划定警戒区域，采取必要管制措施；
（3）紧急调配辖区内应急资源用于应急处置；
（4）实施动态监测，密切关注事态发展；
（5）立即实施紧急疏散和救援行动，组织群众开展自救互救；
（6）及时向市专项应急机构、市应急委和市人民政府报告，并提出应急处置建议和支持请求；波及或可能波及其他市、县的，要同时向相关市、县通报；
（7）其他必要的先期处置措施。
若突发公共事件中有港澳台或外籍人员伤亡、失踪、被困，要按照有关规定报告市、省外办、台办、侨办、省旅游局。
4.2.2 应急决策
市专项应急机构接到较重、严重、特别严重突发公共事件报告后，应迅速提出具体处理意见报市人民政府。市人民政府按照决策程序，综合各方面意见，作出如下应急处置决定：
（1）市人民政府有关领导赶赴事发地，指挥应急处置工作；
（2）启动或授权市应急委启动市人民政府总体应急预案；
（3）对事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会作出具体的处置指示，责成市专项应急机构和市有关部门立即采取相应的应急措施；
（4）派出工作组、专家组或有关部门负责人赶赴事发地进行指导；
（5）调集专业处置力量和抢险救援物资增援，必要时请求军队和武警部队给予支援；
（6）发生较重突发公共事件应及时向市委、市人大报告，其中发生严重、特别严重突发公共事件应及时向省有关专项应急机构、省应急委、省政府报告，必要时请求省政府或省有关部门给予支持。波及到相关市（县）时，及时予以通报。
4.2.3 指挥协调
市人民政府总体应急预案启动后，市专项应急机构、市应急委立即进入应急状态，保证应急通讯畅通，保障应急队伍和应急物资的统一调配。
必要时成立现场指挥机构，迅速开展以下工作：
（1）统一指挥协调现场应急处置工作；
（2）对现场应急处置工作中的重大事项作出决策；
（3）组织营救和救治受到伤害的人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员；
（4）迅速消除突发公共事件的危害和危险源，划定危害域，维持社会治安；
（5）抢修被损坏的公共交通、通讯、供水、供电、供气、供油等基础设施，保障事发地群众的基本生活；
（6）向市人民政府及时报告应急处置、事态评估情况和工作建议。
4.2.4 应急联动
现场指挥机构根据应急处置的实际需要，选择成立若干工作组。成立的各工作组要按照职责分工，各司其职，协同作战，全力以赴做好各项应急处置工作：
（1）技术专家组：由相关部门和单位的技术专家组成，参与现场应急处置方案的研究工作，鉴定和解答有关专业技术问题。
（2）抢险救援组：由公安、安全生产监管、消防等部门和单位组成，组织专业抢险和现场救援力量，开展现场处置，根据需要，随时调遣后续处置和增援队伍。
（3）医疗救护和卫生防疫组：由卫生、防疫、畜牧兽医等部门和单位组成，负责医疗救护、疾病控制、心理救助和人畜间疫情控制工作。
（4）交通管制组：由公安、交通、民航等部门和单位组成，负责事发地道路、水路交通或空中交通管制工作，确保运输畅通。
（5）治安警戒组：由公安部门负责，实施现场警戒，保护事件现场，维护治安秩序。
（6）人员疏散和安置组：由民政、公安、建设、交通、人防等部门和单位组成，负责人员紧急疏散和安置工作，必要时采取强制疏散措施，并保证被疏散人员的基本生活。
（7）社会动员组：由事发地区、县人民政府负责，动员组织企事业单位、社会团体、社会志愿人员等参与应急处置工作。
（8）物资和经费保障组：由发展改革、财政、商务、粮食等部门组成，负责调集征用国家机关、企事业单位、社会团体等机构的应急物资、设备、房屋、场地等，适时动用粮食等储备物资，保证市场供应和物价稳定。
（9）应急通信组：由人防部门、邮政部门和电信运营企业组成，负责现场应急通信保障工作，确保现场通信畅通。
（10）气象服务组：由气象部门负责，做好事发地的气象监测和天气预警信息服务，必要时设立移动气象站，为指挥机构现场应急处置工作提供气象服务。
（11）综合信息组：由现场应急指挥部抽调专门人员组成，负责综合文字、信息整理及报送工作。
（12）生活保障组：由事发地区县、乡镇人民政府负责，组织有关部门做好应急工作人员必需的食宿等生活保障工作。
（13）新闻发布组：由市政府新闻办负责，制定新闻报道方案，设立新闻发言人，经批准适时向媒体发布事件进展和处置情况，同时组织新闻媒体向公众宣传自救防护等知识。
（14）涉外工作组：由外（侨）办、台办、公安和新闻办等部门组成，负责接待港澳台及境外新闻媒体，处理涉及港澳台和外籍人员的有关事宜。
（15）特种应急组：由公安、金融、网络监管、环保等部门和单位组成，负责处置社会安全、经济安全、环境事故、金融风险和群体性事件等突发公共事件。
事发地区、县乡镇人民政府、市有关部门、企事业单位、中央、省驻黄各单位等应服从现场指挥机构的统一指挥调配。市军分区、市武警支队、市消防支队根据突发公共事件的严重性、破坏性、紧急程度、影响范围等情况和上级命令、指令，以及市人民政府的请求、要求或决定，参与应急处置工作。
4.3 扩大应急
一般、较重的突发公共事件有向严重、特别严重的突发公共事件扩大和发展趋势或影响其他地域、领域时，市人民政府进一步组织人力、物力、财力等应急力量增援事发地。突发公共事件涉及全市大部分地区时，市人民政府在全市范围内进行紧急动员并及时向省有关专项应急机构、省应急委和省政府报告。
4.4 新闻发布
突发公共事件的新闻发布工作遵循及时主动、准确把握、注重效果的原则。
新闻发布工作由市政府新闻办会同市专项应急机构负责，根据事件影响程度和类型，组织有关责任单位、职能部门和专家拟写新闻统发稿、专家评论或灾情公告，统一向媒体和社会发布。
市政府新闻办应及时掌握信息，分析舆情，加强与负责处理事件的市人民政府主管部门或有关区、县黄山风景区管委会的沟通协商，提出新闻报道意见，组织指导新闻工作，协调解决新闻报道中遇到的问题，重大问题要及时请示报告。
涉及境外媒体的采访和对境外发布新闻，由市外办会同市政府新闻办具体组织安排。
对不宜公开报道的突发公共事件，按有关规定执行。
4.5 应急结束
现场指挥机构和事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会确认突发公共事件得到有效控制、危害已经消除后，向批准预案启动的市应急委和市专项应急机构提出结束现场应急的报告。市专项应急机构综合各方面意见，报经市人民政府同意后，作出终止实施总体应急预案的指令，撤销应急现场指挥机构，由市应急委宣布应急结束，并通过新闻媒体向社会发布。严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）突发公共事件应急结束，应报请省专项应急机构和省应急委批准。
5．后期处置
5.1 善后处置
事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会会同市有关部门按照市人民政府总体应急预案和相应的市专项应急预案的规定与要求，负责组织善后处置工作，包括人员安置、基本生活困难救助和损失补偿，物资和劳务的征用补偿，污染物收集，现场清理与处理，灾后重建等事项，尽快消除后果和影响，保证社会政治稳定，恢复正常生产、生活和工作秩序。
财政、物价部门会同有关部门根据规定，结合实际情况，制定应由政府补偿的补偿标准和办法；所需救济经费由事发地区、县财政和市财政安排，必要时请求省财政补助。国家、省已有补偿标准和办法的，按其规定执行。
审计部门应适时对救济补偿、灾后重建、社会捐款等资金和物资的安排、拨付、使用进行监督，必要时实施跟踪审计。
市各专项应急预案、区县人民政府及黄山风景区管委会应急预案要明确善后处置中的工作职责、工作程序和工作要求。
5.2 社会救助
各级人民政府应建立健全社会性救济救助制度，鼓励和利用社会资源进行救济救助，积极吸纳国际组织、境外机构和个人捐赠，逐步加大社会救济救助的比重。
民政部门协调社会救济救助工作，并与红十字会、慈善协会共同做好捐赠资金和物资的分配、调拨、管理和监督工作。
事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会会同市有关部门及时查实事件发生范围和影响程度，调查、核实、统计人员伤亡、经济损失、救助工作进展情况，并做好救助款物的管理和拨发等工作。
规范和完善司法救助程序，建立和完善社会心理援助体系。司法、教育、卫生部门和工会、共青团、妇联、红十字会等群团组织应组织力量，积极参与突发公共事件中司法救助和社会心理援助活动。
5.3 保险
突发公共事件发生后，保险监管部门负责督促保险公司及时查勘理赔，提供快速便捷的理赔服务，必要时可预付理赔款。
5.4 调查和总结
事发地区、县人民政府、黄山风景区管委会应当组成调查组，及时组织对突发公共事件进行调查，事件的责任单位予以配合，必要时市专项应急指挥机构派员指导。
突发公共事件调查组应当及时、准确地查清事件性质，查明事件发生的原因和责任，查实人员伤亡和经济损失情况，总结应急处置工作，分析经验教训，提出防范、改进措施和修订预案的建议。属于责任事件的，应当对负有责任的单位和个人提出处理意见；涉嫌犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。调查报告报送市人民政府；需报送省政府或省有关部门的，应及时按程序上报。
6．保障措施
6.1 通信与信息保障
邮政部门、电信运营企业负责应急通信物资储备和应急通信设备的保管与维护。市应急委指导、协调全市突发公共事件应急通信保障工作，督促、检查应急通信工作的落实情况。
市各专项应急机构组织有关部门利用电子政务专网构建互通互联的综合信息交流平台，研发应急预案信息管理系统，制作应急部门通讯录，确保应急参与部门之间联络畅通。
特殊情况下，启动人防指挥通信系统，为应急处置工作提供通信保障。
6.2 现场救援和工程抢险装备保障
市各专项应急机构建立本系统现场救援、工程抢险和特种救援装备数据库，明确装备的类型、数量、性能和存放位置等，保证统一调用。
应急装备拥有单位应加强装备的维护和保养，科学规划存放地点，确保装备性能完好，并定期进行检查、调试和更新补充。执行应急任务时，必须对现场装备进行必要的检查，并配备专业技术人员跟踪服务。
6.3 应急队伍保障
公安、消防、卫生、安全生产监管、环保、水利、林业、畜牧兽医等应急任务繁重的部门和高危行业、企业，应组建相应的专业或预备应急队伍，强化应急配合功能，增强应急实战能力。
充分发挥军队、武警、预备役部队和民兵等在应急突发公共事件中的骨干作用，积极调动机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量，组织引导和借助社会资源，建立各类社会化、群众性应急队伍。
6.4 交通运输保障
公安、交通、铁路、民航部门负责应急运输保障工作，科学配置和使用应急运输力量，形成快速、高效、顺畅、协调的应急运输系统，并建立动态数据库，明确各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等。
根据应急处置需要，组织开辟便捷应急“绿色通道”，实行交通管制和实施应急线路，确保优先运送应急处置人员、物资和装备。
交通运输设施、工具受损时，有关部门或当地人民政府应迅速组织力量进行抢修，必要时可紧急动员和征用其他部门及社会交通设施、装备。
6.5 医疗卫生保障
卫生行政部门负责应急医疗卫生保障工作，充分发挥传染病控制监测网络的优势，研究制定不同类别突发公共事件的应急准备措施。建立动态数据库，明确医疗救治和疾病预防控制机构的资源分布、救治能力和专业特长等，实现应急医疗卫生资源的有机整合。
事发地医疗机构是院前急救的骨干力量，各级医院负责后续救治。红十字会等群众性救援组织应积极配合专业医疗队伍，开展卫生救护工作。
6.6 治安保障
公安部门负责应急处置治安保障任务，应制定不同类别、级别突发公共事件应急状态下维护治安秩序的应急行动方案，维护社会治安秩序。必要时，武警部队或请求驻军予以协助和配合。
基层政府和社区组织应积极发动和组织民兵和群众，开展群防联防，协助公安部门实施治安保卫工作。
6.7 物资保障
发展改革部门负责组织、协调应急物资保障工作，开展应急物资储备及生产、加工能力状况的调查，建立粮食等关系国计民生的重要物资储备，逐步完善动态物资储备机制，协调应急物资的储存、调拨和紧急供应。各有关部门应根据需要储存充足的相关应急物资，及时补充和更新常用储存物资。
6.8 经费保障
各级人民政府要做好突发公共事件应急处置工作的资金保障，逐步建立与经济社会发展水平相适应的应急经费投入机制。
财政部门将应对突发公共事件工作的日常经费和物资、装备、基础设施建设、人员安置、基本生活困难救助等专项经费列入年度预算；每年预留一部分资金，保障应急处置支出需要。
6.9 社会动员保障
建立和完善突发公共事件应急处置的社会动员机制，鼓励公民、法人和其他组织为应对突发公共事件提供物资、资金和人力支援，逐步形成以管理部门、专业队伍为主体，志愿者队伍和社会公益组织为补充，城市居民委员会和农村村民委员会为基础的应急动员机制。
6.10 紧急避难场所保障
各级人民政府应将避难场所建设纳入经济和社会发展的总体规划及城市总体规划、村镇建设规划，逐步建成一批设施完备、布局合理、能够满足人员紧急疏散需要、较大的或永久性的紧急避难基础设施，确保疏散避难人员的基本生活需要。
城市避难场所建设可与公园、广场、绿地、人防工程等基础设施建设、旧城改造相结合；农村可结合当地地形、地貌特点，在方便生活并较为安全的地区开辟临时避难场所。
6.11 城市保障
加强城市应急工程和供水、供电、供气等“生命线”工程建设，增强城市备灾抗毁和生存防护能力，确保应急状态下重要机关、重点用户和重点场所的基本用水、用电、用气安全，保证应急状态下城市基本功能发挥作用。
完善城市应急保障功能，提高城市应急保障水平，充分发挥城市在应急处置中的重要作用，并逐步扩大其辐射范围。
6.12 气象服务
气象部门定期提供短、中、长期天气预报和气象分析资料，进行大气监测，负责灾害性天气、气候的监测和预测预报、警报的发布，为应急处置提供气象支持和服务。
7．宣传、培训和演习
7.1 公众宣传教育
提高全社会的安全意识和防范能力，将有关应急方面的法律、法规和防灾、减灾、避险、自救、互救等知识作为公众宣传教育的内容。
机关、企事业单位和社会团体，应当组织开展本地区、本部门、本单位的突发公共事件应急教育。
农村乡镇和城市街道办事处应对辖区居民开展形式多样的应急知识和技能培训服务，做好应急知识、紧急避险避难措施、自救自助技术的普及工作。
报纸、电视、广播、通信网络等公共媒体要有计划地开展突发公共事件应急常识宣传教育。
教育部门要组织制定各类学校应急教育规划和计划，开设有关突发公共事件预防与应急、自救与互救知识和技能的课程。
7.2 培训
市各专项应急机构负责指导区、县黄山风景区管委会领导及应急管理和救援人员的常规性培训工作。
突发公共事件应急管理要纳入全市党政干部培训内容。各区、县黄山风景区管委会、各有关部门负责本地、本部门领导干部、应急管理和救援人员上岗前和常规性的培训工作。
市各专项应急机构负责提供应急管理和处置技术等系列教材。
7.3 演习
市各专项应急机构负责指导突发公共事件应急演习工作，并根据工作特点，组织各自的应急处置演习。演习结束后，要对演习过程进行评估、总结。各地也应积极组织本地区的应急演习，不断总结和积累经验。
演习可采取多种形式，从实战出发，深入发动和依靠群众，普及预防和应急处置突发公共事件的知识和技能，切实提高应急处置能力。
8．附则
8.1 奖惩
各级人民政府对在突发公共事件应急处置工作中作出突出贡献的单位和个人，予以表彰和奖励；对不履行应急处置职责，造成严重后果的单位和个人，给予行政处分、处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
8.2 制定与解释
本预案由市人民政府制定。今后根据有关法律、法规的制定和修订情况，以及应急工作中出现的新情况，适时进行修订。
本预案执行过程中的具体问题由市人民政府办公厅负责解释。
8.3预案实施时间
本预案自发布之日起实施。
9．附录
9.1 专项预案由市各专项应急机构制定。
9.2 专项预案目录
《黄山市救灾应急预案（试行）》
《黄山市中心城区城市防洪预案》
《黄山市防汛抗旱应急预案（试行）》
《黄山市破坏性地震应急预案（试行）》
《黄山市突发性地质灾害应急预案（试行）》
《黄山市森林火灾扑救应急预案（试行）》
《黄山市松材线虫病防治应急预案（试行）》
《黄山市特大安全事故应急处理暂行办法》
《黄山市特大危险化学品事故应急预案（试行）》
《黄山市特大非煤矿山事故应急预案》
《黄山市电网大面积停电事件应急预案（试行）》
《黄山市信息通信保障应急预案（试行）》
《黄山市环境污染与破坏事故应急处理预案（试行）》
《黄山市突发公共卫生事件应急预案（试行）》
《黄山市重大动物疫情突发事件应急预案（试行）》
《黄山市食品安全突发事件应急预案（试行）》
《黄山市突发粮食紧急事件应急预案（试行）》
《黄山市煤电油运综合协调应急预案（试行）》
《黄山市处理涉及民族宗教方面群体性突发事件应急预案（试行）》
《黄山市处置突发性上访事件应急预案（试行）》
《黄山市大规模群体性事件处置应急预案（试行）》
