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江苏省常州市人民政府


常州市人民政府文件
[2002]229号

常州市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法


　　　　　　　　　　　　　　　　第一章 总则

第一条 为了做好相对集中行政处罚权工作，提高城市管理水平和效率，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本办法适用于常州市市区范围。

第三条 城市管理领域实行相对集中行使的行政处罚权包括市容和环境卫生管理、市政管理、城市规划管理、城市绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理方面的全部或部分行政处罚权。

第四条 常州市城市管理行政执法局(以下简称市行政执法局)是本市行使相对集中行政处罚权的行政机关，具体负责本办法的组织实施。

各区城市管理行政执法局(以下简称区行政执法局)具有独立的行政执法主体资格，在所辖区域内行使相对集中的行政处罚权。

第五条 市、区行政执法局及各自下设的城市管理行政执法队伍在各自管辖的范围内具体行使相对集中的行政处罚权。

区行政执法局及所属行政执法队伍实行所在区政府和市行政执法局的双重管理体制。市行政执法局对各区行政执法局实行业务领导，对各区行政执法业务进行考核、协调、监管，根据工作需要，对各区的执法队伍进行统一指挥调度。

市、区行政执法局所需经费，列入同级人民政府财政预算，由财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源。

行政执法人员应当符合国家规定的有关条件，采取考试、考核的办法，实行公平竞争，择优录用。

第六条 行政处罚权相对集中后，原有关行政执法机关不得再行使已由行政执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚一律无效。

第七条 市、区行政执法局应建立健全各项行政执法和执法监督制度，实行行政执法责任制和评议考核制，严格执法、文明执法，提高行政执法水平。

第八条 公安机关负责处理城市管理行政执法中发生的违法治安案件、妨碍执行公务及涉嫌犯罪案件，保障执法工作的顺利开展和执法人员的人身安全。

　　　　　　　　　　　　　　　　第二章管辖与适用

第九条 市、区行政执法局在行政执法方面的事权分工应根据国务院、省政府的批复精神由市行政执法局予以明确界定。

市行政执法局有权直接处理由区行政执法局管辖的违法案件。

市、区行政执法局发现违法行为不属于自己管辖的，应当及

时移送到有管辖权的机关处理，受移送的机关不得推诿或自行移

送。

各区行政执法局对管辖发生争议的，报请市行政执法局指定管辖。

第十条 违法行为构成犯罪的，应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

第十一条 行政执法局在作出行政处罚前，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第十二条 当事人的同一违法行为同时违反本办法若干处罚规定的，按其中最重的一项规定进行处罚，不得给予两次以上罚款的行政处罚，但种类不同的行政处罚除外。

　　　　　　　　　　　　　　　第三章市容环境卫生管理方面

第十三条 有下列行为之一者，由行政执法局责令其纠正违法行为，采取补救措施，给予警告、罚款，还可以根据需要扣留作业工具：

(一)乱倒污水的；

(二)随地吐痰、便溺、乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物的；

(三)在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等的；

(四)在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂、摆设有碍市容的物品的；

(五)不按规定的时间、地点、方式倾倒垃圾、粪便的；

(六)不履行卫生责任区清扫保洁义务或者不按照规定清运、处理垃圾和粪便的；

(七)运输液体、散装货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗撒的；

(八)临街工地不设置护栏或者不作遮挡、停工场地不及时整理并作必要覆盖或者竣工后不及时清理和平整场地，影响市容和环境卫生的；

(九)将有毒有害垃圾倒入生活垃圾容器内或者任意排放、遗弃的；

(十)在露天场所和公共垃圾容器内焚烧树叶和垃圾等废弃物的；

(十一)摊点的经营者不能保持周围环境卫生的；

(十二)机动车带泥在市区行驶的；

(十三)畜力车违章进入市区或者进入市区不按照指定道路行驶或者散漏粪便等污物的；

(十四)施工场地污水污泥外溢，影响市容和环境卫生的。

第十四条 未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容环境卫生的，由行政执法局责令其限期处理或者予以没收，并可处以罚款。

第十五条有下列行为之一者，由行政执法局责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：

(一)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；

(二)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场所堆放物料、搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；

(三)未经批准，擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的；

(四)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外标语牌、画廊和牌匾，影响市容的；

(五)未经批准，擅自设置商亭、摆摊设点，影响市容的。

第十六条 乱涂写、乱张贴户外广告的，由行政执法局责令限期清除，并可处以罚款；拒不清除的，由涂写、张贴者承担清除费用。经处罚后再次乱涂写、乱张贴户外广告，严重损坏市容市貌或者妨害社会主义精神文明建设的，行政执法局可以依法采取必要的行政强制措施。

设置的户外广告严重损害市容市貌的，由行政执法局依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。

第十七条 凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由行政执法局会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由行政执法局组织强制拆除，并可处以罚款。

第十八条 损坏各类环境卫生设施及其附属设施的，行政执法局除责令其恢复原状外，可以并处罚款。

第十九条 城市车辆清洗站经营者有下列行为之一的，行政执法局应当责令其拆除或停业整顿，可以并处罚款：

(一)未经主管部门批准擅自建立城市车辆清洗站的；

(二)无“运营证”的城市车辆清洗站擅自运营的；

(三)随意排放不符合国家有关排放标准的污水或污泥的。

第二十条 对进入城市市区或在市区道路上行驶的车容明显不洁的车辆，行政执法局应当责令其立即清洗干净，情节严重的可以处以罚款。

第二十一条 有下列行为之一的，由行政执法局分别予以警告、责令限期改正、赔偿经济损失，并处以罚款：

(一)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的；

(二)将有害废弃物混入生活垃圾中的；

(三)不按当地规定时间、地点和其他要求任意倾倒垃圾的；

(四)影响存放垃圾的设施、容器周围环境整洁的；

(五)随意拆除、损坏垃圾收集容器、处理设施的；

(六)垃圾运输车辆不加封闭，沿途扬撒、遗漏的；

(七)违反《城市生活垃圾管理办法》的其他行为。

第二十二条 有下列行为之一的，由行政执法局分别予以警告、责令限期改正、赔偿经济损失，并处以罚款：

(一)产生建筑垃圾的建设或者施工单位在工程开工前未向城市人民政府市容环境卫生行政主管部门申报建筑垃圾处置计划，签订环境卫生责任书，或者出借、转让、涂改、伪造环境卫生管理部门核发的处置证的；

(二)不按照规定地点乱堆乱倒建筑垃圾或在运输过程中扬撒、遗漏的；

(三)其他违反《城市建筑垃圾管理规定》的行为。

第二十三条 有下列行为之一的，行政执法局可以责令其恢复原状、赔偿损失，并处以罚款：

(一)在公厕内乱丢垃圾、污物，随地吐痰，乱涂乱画的；

(二)破坏公厕设施、设备的；

(三)未经批准擅自占用或者改变公厕使用性质的。

第二十四条 有下列行为之一的，由行政执法局根据情节，给予警告、责令限期改正或者罚款：

(一)擅自占用城市公厕规划用地或者改变其性质的；

(二)影剧院、商店、饭店、车站等公共建筑没有附设公厕或者原有公厕及其卫生设施不足，没有按照城市人民政府环境卫生行政主管部门的要求进行新建、扩建或者改造的；

(三)公共建筑附设的公厕及其卫生设施的设计及安装不符合规定标准的；

(四)对损坏严重或者年久失修的公厕，有关单位未依照规定负责改造或重建的，或者在拆除重建时未先建临时公厕的；

(五)独立设置的城市公厕竣工时，建设单位未通知城市人民政府环境卫生行政主管部门或者其指定的部门参加验收或者验收不合格而交付使用的；

(六)其他违反《城市公厕管理办法》的行为。

第二十五条 对其他违反城市市容和环境卫生管理方面的法律、法规、规章的行为，由行政执法局依法实施行政处罚。

　　　　　　　　　　　　　　　　第四章市政管理方面

第二十六条 擅自使用未经验收或者验收不合格的城市道路的，由行政执法局责令限期改正，给予警告、可以并处罚款。

第二十七条 承担城市道路养护、维修的单位未定期对城市道路进行养护、维修或者未按照规定的期限修复竣工，并拒绝市政工程行政主管部门监督、检查的，由行政执法局责令限期改正，给予警告；对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。

第二十八条 在城市道路范围内有下列行为之一的，由行政执法局责令限期改正，可以处以罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：

(一)擅自占用或者挖掘城市道路的；

(二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶的；

(三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车的；

(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物的；

(五)在桥梁上架设压力在4公斤／平方厘米(0·4兆帕)以上的煤气管道、lO千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线的；

(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物的；

(七)其他损害、侵占城市道路的行为。

第二十九条 有下列行为之一的，由行政执法局责令限期改正，可以处以罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：

(一)未对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损及时补缺或者修复的；

(二)未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防围设施的；

(三)占用城市道路期满或者挖掘城市道路后，不及时清理现场的；

(四)依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按照规定办理批准手续的；

(五)紧急抢修埋设在城市道路下的管线、不按照规定补办批准手续的；

(六)未按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长期限，未提前办理变更审批手续的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 第五章城市规划方面

第三十条 未经规划批准，擅自占用市区广场及道路搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由行政执法局予以限期拆除。

未经规划批准，在道路两侧建筑物上开门、开窗、进行门面装修，影响城市景观的，由行政执法局责令其恢复原状或者限期拆除，并可处以罚款。

未经规划批准，擅自在住宅小区、街巷两侧搭建建筑物、构筑物或者其他设施的，由行政执法局予以限期拆除或者没收。

第三十一条 依法应当经过规划前置审批而未经审批，擅自设置户外广告的，由行政执法局依照有关法律、法规、规章的规定处罚。

第三十二条 未经批准擅自建造户外广告专用设施的，或者建造的户外广告专用设施不符合批准内容的，由行政执法局依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。

第三十三条 其他未经规划审批擅自进行建设的，由行政执法局依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。

第三十四条 在城市规划区内，有下列行为之一，严重影响城市规划的，经市规划局界定后，由行政执法局责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取补救措施的，经市规划局界定后，由行政执法局责令限期改正，并处以罚款：

(一)擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的；

(二)买卖、擅自转让建设工程规划许可证进行建设的；

(三)利用失效的建设工程规划许可证进行建设的；

(四)其他违反城市规划进行建设的。

第三十五条 在城市规划区内，未经批准开采砂石、取土弃土、堆放废渣、垃圾或者进行填挖水面等活动的，由行政执法局和有关主管部门责令停止上述活动，限期整理或者恢复原有地形、地貌。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章城市绿化方面

第三十六条 有下列行为之一的，由行政执法局责令其停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当承担赔偿责任：

(一)破坏城市树木花草的；

(二)擅自修剪或者砍伐树木的；

(三)损坏城市绿化设施的。

第三十七条 未经同意擅自占用城市绿化用地的，由行政执法局责令限期退还、恢复原状，可以并处罚款；造成损失的，应当承担赔偿责任。

对违反已批准的绿化规划，缩小绿地面积的单位和个人，由行政执法局责令改正，可以并处罚款。

第三十八条 擅自在城市公共绿地及其外围20米范围内开设商业服务摊点的，由行政执法局责令限期迁出或者拆除，造成损失的，应当承担赔偿责任。

对不服从公共绿地管理单位管理的商业服务摊点，由行政执法局给予警告，可以并处罚款；情节严重的，可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。

第三十九条 工程建设项目的附属绿化工程设计方案或者城市的公共绿地、居住区绿地、风景林地和干道绿化带等绿化工程的设计方案，未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，由行政执法局责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施。

第四十条行政执法局按照城市绿化管理方面法律、法规、规章的规定行使古树名木保护方面的行政处罚权。

　　　　　　　　　　　　　　　　第七章环境保护方面

第四十一条 有下列行为之一，造成环境噪声污染的，由行政执法局责令改正，可以并处罚款：

(一)在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招徕顾客的；

(二)施工单位违反有关规定，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，未经环保部门批准夜间进行高噪声的建筑施工作业的。

第四十二条 有下列行为之一的，由行政执法局给予警告，可以并处罚款：

(一)在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭的；

(二)违反当地公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；

(三)使用家用电器、乐器或者进行其他家庭室内娱乐活动或者在已竣工交付使用的住宅楼进行室内装修活动，未限制作业时间，未按有关规定采取措施，从家庭室内发出严重干扰周围居民生活的环境噪声的。

第四十三条 向城区水体排放工业废渣、城市生活垃圾，或者在其最高水位线以下的滩地和岸坡存贮固体废弃物的，由行政执法局视不同情节可以给予警告或者处以罚款。

经查实排放的工业废渣或者存贮的固体废物属危险废物的，应及时移送市环境保护局处置。

第四十四条 在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、皮革、塑料、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由行政执法局责令停止违法行为，并处以罚款。

在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由行政执法局责令停止违法行为，情节严重的，可以处以罚款。

　　　　　　　　　　　　　　第八章工商行政管理方面

第四十五条 对挤街占道、无固定门店、在街道或者居民区随意摆摊设点或者走街串巷流动经营，未依法向工商行政管理部门登记注册并领取营业执照的商贩，由行政执法局责令其申领营业执照，并可视情节轻重给予下列处罚：

(一)责令停止经营；

(二)没收非法所得；

(三)罚款。

前款所列的处罚，可以单处，也可以并处。

第四十六条 行政执法局在查处无照商贩时，对用于无照经营活动的经营工具和原材料等，在报经本机关负责人批准后，可以采取封存、扣押措施，遇有特殊情况，可以先行采取封存、扣押措施，并在二十四小时内补办批准手续。

行政执法局采取封存、扣押措施，应当向被执行人开具省财政部门统一制发的《依法暂扣款物专用凭证》，被执行人接受处罚后，应当及时解除封存、扣押措施。

被封存、扣押的经营工具、原材料难以保存或在规定的期限内无人认领或被执行人拒绝认领的，由行政执法局依法处理。

被执行人擅自动用或转移被封存、扣押的经营工具或原材料的，行政执法局应当责令其限期追回，并可处以罚款。

　　　　　　　　　　　　　　　第九章公安交通管理方面

第四十七条 在道路、广场及其他公共场所不按规定停放非机动车辆的，由行政执法局处以警告或者罚款。

第四十八条 机动车在道路侧石以上的人行道、广场、公共场所等有下列情形之一的，可以指派清障车辆拖至不妨碍交通或者指定的地点：

(一)违章停放，驾驶人员不在现场或者拒绝将车辆移走的；

(二)因故障不能行驶且不能立即修复，无法将机动车移至不妨碍交通的地点的。

第四十九条 机动车在道路侧石以上的人行道、广场、公共场所等违章停放有下列情形之一的，可以锁定机动车车轮：

(一)采取拖曳可能损坏机动车的；

(二)驾驶人员不在现场或者拒绝将机动车移走的。

第五十条 拖曳车辆、锁定机动车车轮的，应当按照下列程序实施：

(一)拖曳违章停放的车辆、锁定机动车车轮，应当通过标志牌或者其他方式明示驾驶人员接受处理的时间、地点和联系电话；

(二)将违章车辆拖曳至指定地点；故障车辆拖曳至不妨碍交通的地点或者驾驶人员选定的修理厂；

(三)拖曳违章停放的车辆可以收取清障费。收取清障费应当开具收费票据，当场交付车辆驾驶人员。车辆驾驶人员拒绝接受的，在票据上注明情况，视为送达；

(四)当事人接受处罚和缴纳清障费后，应当及时发还车辆或者解除锁定机动车车轮。

第五十一条 未向公安机关办理手续，挖掘城市街道或胡同路面的，由行政执法局处以罚款或者警告。

第五十二条 未征得公安机关同意，在道路侧石以上的人行道、广场、公共场所等占用道路影响车辆通行的，由行政执法局处以罚款或者警告。

第五十三条 擅自占用、挖掘、损坏道路及其设施的，由行政执法局按照法律、法规的规定，进行索赔和处罚；影响车辆通行的，由行政执法局对其处以罚款或者警告；情节严重的可以强制拆除。

第五十四条 未经主管部门批准，在街道上搭棚、盖房、摆摊、堆物或者有其他妨碍交通行为的，由行政执法局处以罚款或者警告。

　　　　　　　　　　　　　　第十章与相关行政机关的关系

第五十五条 行政处罚权相对集中后，相关行政机关应当加强与行政执法局的联系与沟通，积极支持和配合其工作。

第五十六条 行政执法局与相关行政机关之间应建立行政管理和行政执法的信息沟通、工作配合等内部运作制度：

(一)相关行政机关在行政管理和执法过程中发现行政违法

行为属于行政执法局处罚范围的，应及时移送行政执法局处理；公安机关在执行紧急、重要公务时，对侵占城市道路的行为有权依法排除妨碍；

(二)行政执法局在执法过程中判定不属于本机关管辖的事项，应当在3个工作日内移送相关行政机关；

(三)行政执法局查处的违法案件，有需要补办手续的，应责令当事人补办相关手续，并在查处后及时通知相关行政机关；需作赔偿的，应通知相关行政机关提出赔偿标准，由行政执法局作出赔偿决定，赔偿金及相关资料应及时移交相关行政机关；

(四)行政执法局在查处行政违法案件时需要了解有关事项、查询相关资料或作出技术鉴定的，相关行政机关应予支持和配合。

第五十七条 行政执法局与相关行政机关在执法过程中发生争议的，争议各方应协商解决；协商不成的，提交同级政府协调解决。

第五十八条 建立行政执法协调制度，由政府法制机构会同各相关行政机关，定期通报行政执法情况，协调解决行政执法中的有关问题；协调不成的，由政府法制机构提出处理意见，报本级人民政府决定。

　　　　　　　　　　　　　第十一章　执法监督与救济

　　第五十九条 市、区人民政府统一领导本行政区域内的行政执法监督工作，对行政执法局和下级人民政府组织实施相对集中行政处罚权工作情况进行督促和检查，并对发现的问题依法进行处理，其内容包括：

(一)组织实施法律、法规、规章和其他规范性文件的情况；

(二)具体行政行为的合法性与适当性；

(三)行政机关履行法定职责及其互相配合情况：

(四)行政执法中违法或者失职行为的查处情况；

(五)其他应当监督、检查的事项。

第六十条 市、区人民政府法制工作机构代表同级政府具体负责相对集中行政处罚权的执法监督工作，其主要职责是：

(一)宣传、贯彻有关相对集中行政处罚权及行政执法监督方面的法律、法规、规章和其他规范性文件；

(二)拟定行政执法监督的有关制度，报本级人民政府批准后实施；

(三)对在行政执法中发现的问题，依法提出处理意见，报本级政府同意后执行；

(四)培训行政执法人员；

(五)其他应当由政府法制工作机构承担的职责。

第六十一条 市、区人民政府法制工作机构对行政执法监督中发现的问题进行处理，应当制发《行政执法监督决定书》，通知有关单位执行。

第六十二条 行政处罚权相对集中后，公民、法人或者其他组织对行政执法局作出的行政处罚决定不服的，可以申请行政复议，行政执法局为被申请人；也可以直接向人民法院提起行政诉讼，行政执法局为被告。

对市行政执法局作出的行政处罚决定不服提出的复议申请，由市人民政府依法受理；对区行政执法局作出的行政处罚决定不服提出的复议申请，根据申请人的选择，可以由区人民政府依法受理，或者由市行政执法局依法受理。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第十二章罚则

第六十三条 妨碍城市管理行政执法人员依法执行公务，违反社会治安有关规定的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十四条 行政执法局实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分：

(一)没有法定的行政处罚依据的；

(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的；

(三)违反法定的行政处罚程序的；

(四)其他违反法律有关规定的。

第六十五条 行政执法局对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第六十六条 有下列行为之一的，由同级人民政府责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，其中第(二)、(三)、(四)项情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)行政执法局违反有关规定自行收缴罚款的，财政部门违反有关规定向行政执法局返还罚款或者拍卖款项的：

(二)行政执法局将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的；

(三)执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为已有的；

(四)执法人员徇私舞弊、玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止和处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。

第六十七条 各相关行政机关有下列行为之一的，由同级人民政府责令改正，并可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

(一)对行政执法局的处罚工作不予配合，拒绝提供协助的：

(二)继续行使已集中由行政执法局行使的处罚权的；

(三)对应当移送行政执法局管辖的事项没有移送或者对行政执法局移送的案件不予受理的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第十三章附则

　　第六十八条 本办法自2003年7月1日起施行。


常州市人民政府
2002年12月7日

谈调解在我国行政诉讼中的适用

(本文作者:丛彦国)


强调法律全球化、构建社会主义和谐社会，必须关注行政领域中的行政主体
与行政相对人之间的关系，只有二者的和谐才有社会和谐的实现，因为在现代国家中，二者是对立统一的辩证关系。笔者认为，行政诉讼的价值不应仅仅限于控制行政权，更应该具有利用中立的司法机关来协调公权与私权的冲突的功能，这就不能排除调解在行政诉讼中的适用。
一、我国行政诉讼不适用调解的主要规定及其评价
我国《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这表明，人民法院在审理行政案件过程中，不能为了解决行政纠纷而召集双方当事人进行协商，促成双方互相谅解；不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；不能以调解的方式终结行政诉讼程序。我国这样立法的理论依据在于：①调解是以当事人享有处分权为前提的，而行政权具有不可处分性，它是法定的而非行政主体固有的职权，行政主体必须依法行使，不存在调解的可能性；②行政法的核心是控制行政权，行政诉讼必须裁断行政行为是否合法，适用调解置行政行为合法性于不顾，会导致对行政主体违法的放纵；③在行政法律关系中，行政主体与行政相对人处于天然不平等的地位，双方难以达成平等自愿的调解协议；④在行政诉讼中适用调解，存在行政主体为避免败诉，以公共利益为交易代价以获得相对人妥协的可能。[1]
但是，在行政诉讼中，上述这些顾虑是否存在呢？从我国审判实践来看，不适用调解作为一项原则基本得到了贯彻，主要表现在行政案件裁判方式没有采用调解方式结案或作出法律文书，但是在实践中却有很多案件有着法院的大量协调工作，这些协调工作有针对原告的，也有针对被告的，甚至有针对第三人的，法院协调的目的是为了解决行政争议。这些案件往往不是采用像维持、撤销等法定判决方式，而是在法院作好协调工作的基础上再进行判决。法院的这种协调与调解制度很相似，实践证明，这种做法对于化解矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，都起到了积极的作用。
我国自《行政诉讼法》颁布实施以来，人民法院审理的行政案件不断增加，但与此同时，原告撤诉的比例却不断扩大。[2]在这些撤诉中，因被告改变具体行政行为而使原告申请撤诉，从而获得人民法院准许的占大多数。显然，高比例撤诉率的背后是法官所做的大量协调工作。根据上诉的理论或规定，法院的这种行为是被禁止的，但是，行政案件越来越多的通过协商或者说用调解的方式来结案。那么，为什么在行政诉讼调解问题上，理论与实践不一致呢？为什么法官（特别是基层法院的法官）明知其行为被禁止却仍然这样做呢？行政诉讼中适用调解究竟有无其合理基础？马克思主义哲学认为，实践是理论的基础。[3]虽然理论对实践具有指导作用，但这种理论应是以实践为基础的理论，是正确、科学的理论，它还必须在实践过程中接受检验并进行发展，从而进一步解决实际问题。所以，当一个理论不能很好解释现实，不能引导现实潮流，却日益被现实所抛弃，那么其终究不是一个好理论。应当说，我国法律之所以规定行政诉讼不适用调解更主要的是为了防止被告即行政主体利用其特殊地位而迫使原告即相对人放弃其合法的诉讼请求，起到用司法权来监督、控制行政权的目的。但是事实上，在行政诉讼中适用调解未必会损害原告利益或国家公共利益，不适用调解也不一定就能够有效保护原告利益和国家公共利益。
二、行政诉讼中适用调解的理由
（一）从调解制度的目的看，在行政诉讼中适用调解具有必要性
调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要作用。行政诉讼作为解决行政争议的一种诉讼活动，与刑事诉讼（自诉案件）、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍形式——调解。诉讼是处理特定社会纠纷的一种机制，[4]其目的是将争议进行平息，由法院作为中立的裁判者进行裁判，去化解争议，平息矛盾。这种做法在大多数情况下对双方都是有利的，所以调解制度在各类诉讼当中都应该可以适用，当然在行政诉讼中也不例外。在人民法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，如果行政主体意识到自己所作出的具体行政行为是违法的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持。法院的这种支持，本质上就是调解，实际上由审判员征求双方的意见并促使双方实施上述行为也是不应该禁止的。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，[5]而调解制度的设立目的也是为了解决争议，化解纠纷，所以二者不应是相互排斥的，而可以是同时存在的。
（二）从调解制度的适用范围看，在行政诉讼中设立调解制度具有可能性
在世界上，早有国家和地区在行政诉讼中引入了调解制度。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计，联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判，而是通过调解、和解等方式获得解决。[6]在我国台湾地区，其制定的《行政诉讼法》第七节以10个条文对行政诉讼中的和解制度做了规定。台湾地区规定的和解制度与我国大陆地区的调解制度是类似的。它们都以当事人的合意为基础，都具有解决纠纷、结束诉讼的效力，都有法官的参与并对当事人的协商结果进行确认。在其他一些国家和地区，如德国、我国香港地区，也以行政诉讼和解称我国大陆所指的诉讼调解。在一定意义上，甚至可以说和解与调解实质上是同一事物，这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制度时从不同的侧面来认识它，来为它定位的。诉讼上和解是立足于当事人说明，以合意解决争议；而法院调解则是以法院为中心，以当事人合意解决争议的。[7]这些国家和地区的审判实践事实上为我们提供了在行政诉讼中设立调解制度的成功范例。
（三）从我国审判实践看，在行政诉讼中设立调解制度具有紧迫性
在我国，除了行政侵权赔偿诉讼可以适用调解外，其它行政案件不适用调解，但在行政审判中适用调解结案已经成了一个不成文的惯例。法官经过反复调解，动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，于是原告便“自愿”撤诉，但在实践中存在的问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解显得过于随意，并使它变化为法官手中的权力。无原则的调解和非自愿的调解是我国多年来行政诉讼撤诉率，特别是非正常撤诉率居高不下的重要原因。[8]为规避法律，我国把这种事实上的调解成为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如从制度上对其进行规范，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。对此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高，对于调解制度的适用，提出了比较明确的意见，其重要理由可以概括为两方面：“从理论方面说，调解是解决诉讼纠纷的重要制度，尤其在我国，调解制度处理民事纠纷是我们一项优良的传统，同样适合于行政诉讼。行政诉讼在许多情况下是针对行政自由裁量权，因此存在调解的基础。另外，行政争议从本质上来说属于人民内部矛盾，与民事争议存在许多相似之处，所以在行政诉讼中，借鉴民事诉讼的调解制度从理论上来说并不是不可行的。从实践的角度说，法院审理行政案件，采取协调的方法，或做‘工作’，这种做法的本质仍是与民事诉讼的调解极为相似。与其说把这种不规范的做法延续下去，倒不如将其规范起来，在行政诉讼中，规范地进入调解制度。”[9]
三、调解在行政诉讼中的适用
（一） 行政主体对其职权有处分权是在行政诉讼中适用调解的基础
综上所述，在行政诉讼中排除调解适用的规定无论在理论上还是在实践上都存在问题，但调解的适用也应有一定的条件。在行政诉讼中适用调解的基础应该是行政主体对其职权拥有处分权，否则，就没有调解的可能性。按照依法行政原则，行政主体行使其职权，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。[10]也就是说，行政主体的职权在法律没有规定的情况下不得行使，但是无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段，行政主体在法律范围内仍然有很大的自由裁量权，因此，行政主体处分其职权并接受人民法院的调解是可以的。但是，行政主体对其的职权能否处分并进行让步还要进行具体分析，要根据不同的行政行为和不同类型的案件确定调解的适用范围。如果一个行政行为是羁束性行政行为，则不应该适用调解。但如果行政主体的具体行政行为是一个自由裁量行政行为，那么法院可以在自由裁量权范围内进行调解。特别是对于像拘留、罚款等具有不同幅度的行政处罚行为。对于已由法律明确规定为无效的行政行为提起的诉讼，法院不可以进行调解。例如，法院不能对超越职权的行政行为进行调解，因为行政主体在超越职权时作出的行政行为要么不属于自己的权限范围，要么法律已经否定了行政行为的有效性，行政主体此时不具有对自己的职权作出处置或妥协的处分权，所以，法院不能主持双方当事人进行调解。
（二） 合法性原则是在行政诉讼中适用调解的基本原则
行政诉讼的根本目的，是通过监督行政主体依法行政来保护公民、法人和其他组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应该是统一的。人民法院在审查行政主体的具体行政行为的合法性的同时，也应该在行政诉讼过程中依法进行调解；在保护公民、法人和其它组织合法权益的同时，也应该监督和促进行政主体的依法行政。如果人民法院在诉讼过程中，无原则地进行调解，会既放纵了行政主体滥用职权的行为，又不符合公民、法人和其它组织的长远利益。如果不对行政诉讼的调解加以限制，法院可能会滥用调解权，这就不符合行政诉讼法的立法宗旨。
合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序，形成的调解协议不可以违反国家的法律规定。该项原则的具体要求是：第一，人民法院进行调解活动，程序上要合法。由于法律已经确立了民事案件的调解、刑事自诉案件的调解以及行政赔偿案件的调解制度，这给我们行政诉讼中的调解提供了很好的参考范例。因此，行政诉讼中的调解程序可以借鉴上述调解的程序。例如，如果当事人不愿意进行调解或不愿意继续进行调解的，人民法院就不应该强迫当事人进行调解；如果调解不成的，不应该久调不决，而应及时判决；等等。第二，人民法院进行调解，调解协议内容应该不违反国家的法律规定。因为调解协议是将来制作调解书的基础，而制作调解书的目的则是为了明确当事人之间的权利义务关系，同时也表明人民法院对当事人之间的协议予以认可。所以，调解协议的内容至关重要，必须依法制作，不得违反国家利益、公共利益，否则，没有调解的必要并且这种调解也应当是无效的。
（三） 对我国在行政诉讼中建立调解制度的展望
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，在各类行政案件中大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍，迫切需要制度创新，这就需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础，否则，这种制度并不会在我国真正建立起来。如前所述，我们可以在行政理论中找到调解存在的合理性，并且在审判实践中已形成了较好的社会基础和丰富的学习经验，这为行政诉讼中的调解制度在我国建立创造了前提条件。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势，在将来修改行政诉讼法时，应适时把调解作为一种正式制度加以确定，以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。

参考文献：
[1] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第400页；张树义：《中国行政诉讼法学》，时事出版社1990年版，第37页；林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第263页；于安、江必新、郑淑娜：《行政诉讼法学》，法律出版社1997年版，第86页。
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[8] 何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》2001年第2期。
[9] 王振清：《行政诉讼前沿实务问题研究：问题、思考、探索》，中国方正出版社2004年版，第322页、第323页。
[10] 应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第30页。