热门站点| 世界资料网 | 专利资料网 | 世界资料网论坛
收藏本站| 设为首页| 首页

离婚救济制度:实践与反思/王歌雅

作者:法律资料网 时间:2024-07-21 21:50:19  浏览:9577   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
关键词: 离婚救济;经济帮助;损害赔偿;家务贡献补偿

  内容提要: 离婚救济制度的实践与反思,既是婚姻立法中的难点,也是司法实务中的热点。对离婚救济制度的实践效果予以准确把握,是反思离婚救济制度的有效路径。通过反思,捕捉离婚救济制度的立法设计局限和司法运行障碍,找寻离婚救济制度的调适方案,为进一步完善我国的离婚救济制度奠定基础,进而实现我国离婚救济制度的科学化、严谨化与适用化。

  自2001年《婚姻法》修正案实施以来,离婚救济制度已经历了10年的实践历程。实践中,有效化解了离婚当事人的人身关系纠纷和财产关系纠纷,发挥了保护当事人合法权益的重要作用。为确保离婚救济制度适用的科学化、高效化,对离婚救济制度的实践效果进行反思,有助于提升离婚救济制度的严谨化和本土化。

  一、实践效果

  离婚救济,通常指对离婚当事人所实行的有关人身和财产的救济措施。具体包括离婚后的经济帮助、离婚损害赔偿和家务劳动补偿。离婚救济制度的实践效果,不仅关乎离婚当事人的人身权益和财产权益的保障,而且关乎离婚救济制度的科学化与实效化。为准确把握离婚救济制度的实践效果,国家社科基金项目:《民法典体系中的婚姻家庭法新架构研究》项目组进行了实践调研活动。该调研活动主要在北京、上海和哈尔滨三个城市进行。北京市阅卷法院为海淀区人民法院,审阅2008年审结的离婚案卷143份。上海市阅卷法院为闽行区人民法院,审阅2008年审结的离婚案卷116份,哈尔滨市阅卷法院为南岗区人民法院,审阅2008年审结的离婚案卷120份。具体调研结果,可以帮助我们反思离婚救济制度的适用情况,为完善我国的离婚救济制度奠定基础。

  (一)离婚经济帮助制度的适用

  通过阅卷,离婚经济帮助制度适用具有如下特点:一是请求经济帮助制度的案件相对较少。在阅卷范围内,北京市海淀区法院审结经济帮助案件共3件,占案件总数的2.1%。上海市闽行区法院审结经济帮助案件共2件,占案件总数的1.7%。哈尔滨市南岗区法院审结经济帮助案件共6件,占案件总数的5%。二是请求经济帮助的主体以女性为主。在上述11件要求经济帮助的案件中,请求主体为男性的案件只有1件。三是请求经济帮助的事由相对集中。主要为无业或失业、无房居住、收入低、抚养子女、身患重病或年逾60岁及其他原因。四是请求经济帮助的方式相对单一。在上述11件要求经济帮助的案件中,经济帮助的方式均为给付金钱,其中请求给付数额1百元以下的3件;2千元以下的1件;6千元一8千元的1件;9千元-1万元的1件;1.5万元-2万元的1件;3万-5万元的2件;其它2件。五是法院准予提供经济帮助的方式多为调解。

  (二)离婚损害赔偿制度的适用

  离婚损害赔偿制度的适用具有以下特点:一是请求离婚损害赔偿的案件比例不高。在阅卷范围内,北京市海淀区法院审结的离婚损害赔偿案件共9件,占案件总数的6.3%;上海市闽行区法院审结的离婚损害赔偿案件共4件,占案件总数的3.4%;哈尔滨市南岗区法院审结的离婚损害赔偿案件共5件,占案件总数的4.1%。二是请求离婚损害赔偿的主体以女性为主。在上述18件离婚案件中,女性提出离婚损害赔偿的案件共14件。三是离婚损害赔偿的理由相对集中。其中,配偶一方与他人同居的共6件;配偶一方实施家庭暴力的共10件;虐待、遗弃家庭成员的1件;其他事由2件。四是准予离婚损害赔偿的案件相对较少。在有记载的案件中,北京市海淀区法院准予离婚损害赔偿的案件仅有3件。

  (三)家务贡献补偿制度的适用

  家务贡献补偿制度的适用,在北京、上海、哈尔滨的案卷中没有体现。有关家务承担的特点:全部由女方承担家务的比例相对较多;由女方承担、男方协助以及由男方承担、女方协助的比例位居第二。

  二、制度反思

  通过阅卷,我们深切地感受到离婚救济制度适用的比例相对较低。除当事人自身的原因外,制度设计及司法适用的原因也不可忽视。为此,从理论与实践的角度,探究离婚救济制度的科学化与适用化,有助于保护离婚当事人的权益,促进程序正义与实质正义。

  (一)离婚经济帮助制度的调适

  1、正视经济帮助制度适用的局限性。经济帮助制度适用的比例相对较低,除当事人不善于利用法律规范维护自己的权益外,还存在适用经济帮助的条件较为苛刻,帮助的方式较为抽象等问题。最高人民法院的相关司法解释将“生活困难”,界定为依靠离婚后分得的共同财产和个人财产无法维持当地基本生活水平,无疑是非常苛刻的,既不符合人均生活水平逐步提高的现实国情,也忽略了当事人离婚时生活水平的下降情形。因而,对生活困难的界定,不仅应包括离婚后不能维持当地基本生活水平的情形,更应包括基于离婚前与离婚后的生活水平落差而引起的生活水平下降的情形。为此,拓宽生活困难的涵义,既有助于放宽经济帮助的适用标准,救济离婚当事人;也有助于保障当事人在离婚后生活水平不下降,补偿离婚当事人,贯彻离婚自由原则。

  2、正视经济帮助制度适用的必要性。调查表明,离婚经济帮助制度在司法实践中,主要有两个特点:一是请求经济帮助的主体以女性为主;二是请求经济帮助的事由相对集中,即无业、无房、收人低、抚养子女、身患重病等。这是经济帮助适用的前提条件。为此,进一步完善经济帮助制度,将有助于经济帮助制度的具体适用,保障当事人的离婚权益。除适当拓宽经济帮助的适用条件外,还须细化经济帮助的考量因素:首先,明确经济帮助的情形。即离婚时一方生活确有困难,应包括无业、无房、收入低、抚养子女、患病、残疾、丧失劳动能力、无生活来源等。其次,明确经济帮助的期限。即以短期帮助为主、长期帮助为辅。如一方年轻有劳动能力、生活暂时有困难的,另一方应给予短期的或一次性的经济帮助;结婚多年,一方年老病残、失去了劳动能力又无生活来源的,另一方应在居住和生活方面,给予适当的安排。[1]短期帮助可在离婚后的2--5年以内,长期帮助可在离婚后的5-10年以内,或视具体情况给予无期限的帮助。再次,确定经济帮助的数额。应兼顾需要和可能,同时参考相关因素:结婚时间的长短、对家庭的贡献、双方的经济实力、健康状况、是否抚育子女、有无职业与居所等。最后,确定经济帮助的终止。当受帮助方另行结婚、经济条件好转、原定经济帮助执行完毕时,经济帮助可终止。

  3、正视经济帮助制度适用的科学性。通过阅卷,可以感受到有些案件在处理时,往往将经济帮助与家务贡献补偿以及夫妻共同财产的分割一并考虑,从而弱化了经济帮助制度的适用价值。为此,审理离婚案件,必须正确处理以下问题:首先,要正确处理经济帮助与家务贡献补偿的关系。对夫妻共同财产的积累与贡献,既包括货币形式,也包括家务劳动形式。故对家务贡献的补偿,无异于对夫妻共同财产的分割,不能用离婚时家务贡献的补偿取代经济帮助制度。然而,当离婚时男女双方的个人财产总值出现差异时,就会引发离婚当事人在离婚前后生活水平的差异。为避免当事人离婚后生活质量的下降导致生活困难,有必要在夫妻财产分割及家务贡献补偿之后,给予适当的经济帮助。其次,要正确处理夫妻财产分割与经济帮助的关系。夫妻财产分割,是夫妻财产效力的体现,也是权利义务相一致原则的体现。而经济帮助制度,则是夫妻财产效力在离婚时的延伸,是离婚后的一种善后措施,是实质正义的体现。故不能用夫妻财产分割制度取代经济帮助制度。[2]

(二)离婚损害赔偿制度的调适

  1、关注离婚损害赔偿制度的适用。离婚损害赔偿制度适用难,已成为法学界和实务界的共识。离婚损害赔偿制度适用难,主要有以下几方面原因:一是过错事实难以认定。《婚姻法》第46条所列举的请求损害赔偿的事由有4项:重婚的;有配偶者与他人同居的;实施家庭暴力的;虐待、遗弃家庭成员的。在司法实践中,除重婚行为相对较少外,其他3项事由,在离婚损害赔偿的请求事由中多有体现。尽管如此,普遍存在举证难的问题。有配偶与他人同居举证难,是因为同居行为相对隐秘,举证面临挚肘。实施家庭暴力举证难,是因为暴力行为发生后,当事人未及时报案或未到医院出具伤情诊断证明。虐待、遗弃家庭成员举证难,是因为家事往往不为外界所知,且知情者不愿出庭作证。上述现实问题的存在,使无过错方难以举证,过错事实难以认定。二是离婚损害赔偿情形的界定过于狭窄。在司法实践中,可要求离婚损害赔偿的情形绝非以上4项。如一方婚前隐瞒精神病史和生理缺陷,婚后经治不愈的;一方隐瞒传染病史,婚后传染给对方致其健康权受损害的,离婚时均可要求离婚损害。[3]三是精神损害赔偿的数额难以确定。离婚损害赔偿,包括物质损害赔偿和精神损害赔偿。前者容易确定,而后者确定较难,尽管最高人民法院确定了精神损害赔偿的考量因素,但在司法实践中,由于法官认知的差异,往往会导致同类案件在由不同法官审理时,会出现精神损害赔偿数额的差异,影响当事人权益的保障。上述问题的存在,制约离婚损害赔偿制度的适用,导致了离婚损害赔偿制度适用的比例较低。

  2、关注离婚损害赔偿制度的完善。自2001年《婚姻法》修正案实施以来,有关完善我国离婚损害赔偿制度的呼声便不绝于耳。为此,完善这一制度,需要关注以下环节:一是适当拓宽离婚损害赔偿的请求情形。即将通奸、卖淫、嫖娼;一方婚前隐瞒精神病史和生理缺陷,婚后经治不愈的;一方隐瞒传染病史,婚后传染给对方致其健康权受损害等情形,纳入离婚损害赔偿的请求范围。二是加强对过错行为的认定力度。鉴于举证难的存在,法院在审理离婚损害赔偿案件时,可适当加大对过错行为的认定力度。首先,对无过错方的举证要求从宽。依据最高人民法院《民事诉讼证据规定》第70条第1款第3项规定,只要是视听资料的取得,不违反社会公共利益和社会公德,虽然未经对方同意,也应当采信并作为定案证据。对于无其他证据佐证的无疑点视听资料,只要对方当事人没有提供足以反驳的相关证据,结合案件情况,视听资料证明的事实存在的盖然性高,即可确认该视听资料的证明力。其次,放宽法院调查取证的范围。针对取证难,依据最高人民法院《民事诉讼证据规定》第17条第1款第3项的规定,法院可依职权或依当事人的申请,对知情人进行调查,再将调查笔录当庭质证。[4]三是适当提高离婚精神损害赔偿金的数额。从司法实践看,大凡准予离婚损害赔偿的案件,精神损害赔偿金的数额相对较低。为体现惩罚和抚慰的原则,在过错方的经济承受能力范围内,可适当提高精神损害赔偿金的数额。

  (三)家务贡献补偿制度的调适

  家务贡献补偿,指在婚姻关系存续期间,一方因抚育子女、照料老人、协助对方工作等承担较多义务的,有权在离婚时要求对方予以补偿。我国《婚姻法》第40条和《妇女权益保障法》第47条2款均有明确的规定。赋予女性以家务贡献的补偿权,是因为“妻之家务劳动,有用而不可或缺,应无疑问。因有妻之家事劳动,夫之劳动开始得以再生产,因此,夫以其劳务所得之收入,非夫一人劳动之结果,而是夫妻复合劳动之结果。”[5]对家务贡献予以补偿,有利于当事人利益的保障。

  1、客观评价家务贡献补偿制度的效用。家务贡献补偿制度,是2001年我国《婚姻法》修正案新增加的内容。其立法功效在于体现权利义务相一致的原则,但往往被误读为单纯救济女性权益的一项制度。这是因为在现实生活中,家务劳动绝大多数还是由女性承担。在本次阅卷中,显现家务劳动承担的案件,北京共3件,占案件总数的2. 1%。其中全部由女方承担的案件1件,主要由女方承担、男方协助和主要由男方承担、女方协助的案件各1件,分别占相关案件总数的0.7%。上海共5件,占案件总数的4.3%,主要由女方承担、男方协助的案件3件,主要由男方承担、女方协助的案件2件。分别占案件总数的2.4%,1.7%。哈尔滨共6件,占案件总数的5%。其中,全部由女方承担的案件3件,全部由男方承担的案件2件,主要由女方承担、男方协助的案件1件。分别占案件总数的2.5%,1.7%,0.8%。上述数据表明,完全由女方承担家务及主要由女方承担家务的比例相对较高。女性承担较多的家务,无疑是对婚姻家庭生活的巨大贡献。然而,这份贡献,并未包括到社会有效的劳动体系之内,即家务劳动无报酬。家务劳动无报酬,源于“公与私”的二元对立及“男女两性”的性别分工。即在“西方的哲学体系中,公与私是两个可以截然分离的领域,公领域是指公共事务领域,私领域是指私人事务领域。”当公领域和男人、理性联系起来,私领域和女人、感情联系起来,并且赋予它们不同的价值的时候,等级就产生了,不平等就产生了。[6]这种等级和不平等表现为男女两性在公私两个不同领域里的劳动价值的巨大落差—男性在公共领域中的劳动价值被社会承认且被赋予报酬;而女性在私人领域中的家务劳动价值则不被承认且不被赋予报酬。为此,将家务劳动补偿制度纳人婚姻立法中,有助于客观评价家务劳动的贡献价值,有助于体现权利义务相一致的精神。

  2、客观评价家务贡献补偿制度的价值。在阅卷过程中,没有看到有关家务贡献补偿案件的相关记载。家务贡献补偿制度适用的空缺,耐人寻味。首先,女性家务劳动角色的刻板传承,已成为社会中人的思维定势。习惯化和道德化的角色分工,使社会中人淡忘了婚姻家庭领域的权益保障。同时,也使社会中人不习惯利用家务劳动的补偿制度维护自己的合法权益。其次,家务劳动价值计算存在盲点。关于家务劳动的价值如何计算,一直存在若干观点。加拿大女权主义理论家本斯通和莫顿在1969年提出:妇女的缝补、浆洗、育儿做饭,虽具有使用价值,但却从未进入过市场,没有交换价值。[7]前苏联的经济学家则认为,若用其他方式代替女性的家务劳动,全社会要付出约相当于每年雇佣1亿名拿工资的工人,其报酬为一年1500亿卢布(当时约合人民币5000亿元)的代价。中国的经济学家也做过测算,如果将家务劳动转化为固定工资支付,每年为420亿元人民币。[8]上述关于家务劳动价值的计算,其计算结果似不能真正体现家务劳动的价值。因为,家务劳动不仅有劳动的强度和质量为表征,而且有亲情和精神的投入。所以,家务劳动的价值不能按家政服务员的报酬计算,而应融合情感与精神投入的价值。为此,客观评价家务贡献的价值,已成为有效推进家务贡献补偿制度实施的基础和前提。

  注释: [1]参见1984年《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第14条。

下载地址: 点击此处下载

包头市人民政府办公厅关于印发包头市城市社区卫生服务机构管理办法的通知

内蒙古自治区包头市人民政府办公厅


包头市人民政府办公厅关于印发包头市城市社区卫生服务机构管理办法的通知

包府办发〔2007〕143号


各旗、县、区人民政府,稀土高新区管委会,市直有关部门、单位,中直、区直企事业单位:
经市政府同意,现将《包头市城市社区卫生服务机构管理办法》,印发给你们,请认真贯彻执行。

二○○七年七月十七日

包头市城市社区卫生服务机构管理办法
  第一章 总 则
第一条 根据卫生部、中医药管理局《城市社区卫生服务机构管理办法试行》(以下简称办法)及《内蒙古自治区城市社区卫生服务机构管理细则》(以下简称细则),结合我市实际,制定本管理办法。
第二条 本办法所称社区卫生服务机构是指在城市范围内依法设置经市卫生行政管理部门登记注册并取得《医疗机构执业许可证》的社区卫生服务中心和社区卫生服务站。
第三条 社区卫生服务机构以社区、家庭和居民为服务对象,以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点,开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务。
第四条 社区卫生服务机构是具有社会公益性质的非营利性医疗机构。《医疗机构管理条例》适用于社区卫生服务机构。
第五条 市卫生行政管理部门负责全市社区卫生服务机构的监督管理。区(旗县)卫生行政管理部门负责本行政区域内社区卫生服务机构的监督管理。
第六条 社区卫生服务机构依法从事公共卫生和基本医疗服务活动,受法律保护。
第七条 卫生行政管理部门依法独立行使监督管理职权,不受任何单位和个人干涉。
第二章 服务功能与执业范围
第八条 社区卫生服务机构服务对象为辖区内的常住居民、暂住居民及其他有关人员。
第九条 社区卫生服务机构提供以下公共卫生服务:
一卫生信息管理。根据国家规定收集、报告辖区有关卫生信息,开展社区卫生诊断,建立和管理居民健康档案,向辖区街道办事处及有关单位和部门提出改进社区公共卫生状况的建议。
二健康教育。普及卫生保健常识,实施重点人群及重点场所健康教育,帮助居民逐步形成利于维护和增进健康的行为方式。
三传染病、地方病的预防控制。负责疫情报告和监测,协助开展结核病、性病、艾滋病、其他常见传染病以及地方病的预防控制,实施预防接种,配合开展爱国卫生工作。
四慢性病预防控制。开展高危人群和重点慢性病筛查,实施高危人群和重点慢性病病例管理。
五精神卫生服务。实施精神病社区管理,为社区居民提供心理健康指导。
六妇女保健。提供婚前保健、孕前保健、孕产期保健、更年期保健,开展妇女常见病预防和筛查。
七儿童保健。开展新生儿保健、婴幼儿及学龄前儿童保健,协助对辖区内托幼机构进行卫生保健指导。
八老年保健。指导老年人进行疾病预防和自我保健,进行家庭访视,提供针对性的健康指导。
九残疾康复指导和康复训练。
十配合计划生育部门做好技术咨询指导,避孕药具发放。
十一协助处置辖区内的突发公共卫生事件。
十二卫生行政管理部门规定的其他公共卫生服务。
第十条 社区卫生服务机构提供以下基本医疗服务:
一一般常见病、多发病诊疗、护理和诊断明确的慢性病治疗。
二社区现场卫生应急救护。
三家庭出诊、家庭护理、家庭病床等家庭医疗服务。
四转诊服务。
五康复医疗服务。
六卫生行政管理部门批准的其他适宜医疗服务。
第十一条 社区卫生服务机构在第九条、第十条规定以外,开展其它医疗卫生服务,须逐级申请,报市卫生行政管理部门批准。
第十二条 社区卫生服务机构应根据中蒙医药的特色和优势,提供与上述公共卫生和基本医疗服务内容相关的中蒙医药服务。
第三章 机构设置与执业登记
第十三条 社区卫生服务机构以政府举办为主,主要通过调整现有城市卫生资源完成建设。社区卫生服务中心原则上按照每3~5万人口或按照街道办事处所辖范围设置。人口规模大于5万人、服务半径较大、1所社区卫生服务中心难以覆盖的街道办事处,可再增设1所社区卫生服务中心;人口规模小于3万人的街道办事处,为适应城市发展的需要,也可设置1所社区卫生服务中心。社区卫生服务站可按每3千~1万人设置1所,由社区卫生服务中心根据实际需要派出人员举办。社区卫生服务中心和社区卫生服务站的总数按照街道办事处和居民委员会的数量配置。
第十四条 区(旗县)卫生行政管理部门负责制定本行政区域社区卫生服务机构设置规划,并纳入当地区域卫生规划。规划设置社区卫生服务机构,应征询所在街道办事处及社区居民委员会的意见。社区卫生服务机构设置规划须经同级政府批准,报市卫生行政管理部门备案。
第十五条 区(旗县)人民政府,街道办事处,要加强对社区卫生服务工作的组织领导,将社区卫生服务纳入国民经济和社会发展规划,纳入社区建设发展规划,及时总结经验,推动社区卫生服务的发展。
第十六条 规划设置社区卫生服务机构,应以公有制为主体,立足于调整卫生资源配置,鼓励社会参与,加强社区卫生服务机构建设,完善社区卫生服务机构布局。社区卫生服务机构要与上级医疗、预防保健机构形成业务指导关系要与辖区内或按规划指定的医院形成双向转诊、对口协作关系。
第十七条 举办社区卫生服务中心应采取以下方式:
(一)现有社区卫生服务站通过合并,扩建为社区卫生服务中心
(二)对政府举办的一级、部分二级医院和街道卫生院通过功能改造转型为社区卫生服务中心。
(三)对国有企事业单位所属一级和部分二级职工医院通过功能和结构改造转型为社区卫生服务中心。
(四)原二、三级医院分院、门诊部,通过结构和功能改造转型为社区卫生服务中心。
(五)允许二、三级医院延伸服务功能举办社区卫生服务中心。
(六)医疗卫生资源不足的地区,由政府投资或社会力量建设高起点、高标准的社区卫生服务中心。
第十八条 举办社区卫生服务站应采取以下方式:
(一) 对政府举办的部分一级医院、医院院外门诊、卫生所(室)等医疗卫生机构进行功能改造转型为社区卫生服务站。
(二)对国有企事业单位医院所属院外门诊、卫生所(室)等进行功能改造转型为社区卫生服务站。
(三)对现有的部分国有企事业单位所属一级医院、卫生所(室)进行功能改造转型为社区卫生服务站。
(四)允许二、三级医院延伸服务功能举办社区卫生服务站。
(五)医疗卫生资源不足的地区,由政府投资或社会力量举办高起点、高标准的社区卫生服务站。
(六)允许社会力量开办社区康复、护理和托老机构,并纳入社区卫生服务机构管理。
第十九条 吸引社会力量举办社区卫生服务机构,应按照平等、竞争、择优的原则,通过公开招标等方式确定举办主体。
第二十条 设置社区卫生服务机构,须按照社区卫生服务机构设置规划,由市卫生行政管理部门根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《社区卫生服务中心基本标准》、《社区卫生服务站基本标准》进行设置审批和执业登记。
第二十一条 社区卫生服务中心登记的诊疗科目应为预防保健科、全科医疗科、中医科、蒙医科、中西医结合科、康复医学科、医学检验科、医学影像科,有条件的可登记口腔医学科、临终关怀科,原则上不登记其他诊疗科目。社区卫生服务站登记的诊疗科目应为预防保健科、全科医疗科,有条件的可登记中医科、蒙医科、中西医结合科。
第二十二条 除第二十一条规定的诊疗科目外,社区卫生服务机构确需登记适宜诊治常见病、多发病的其它科目,须经市卫生行政管理部门审核批准,同时报自治区卫生行政管理部门备案。
第二十三条 根据服务范围和人口,合理配置社区卫生服务中心病床,至少设日间观察床5张;可设置一定数量的以护理康复为主要功能的病床,但不超过50张。社区卫生服务站至少设日间观察床2张,不设住院病床。
第二十四条 社区卫生服务中心为独立法人机构,实行独立核算,社区卫生服务中心对辖区内的社区卫生服务站实行一体化管理。
第二十五条 社区卫生服务中心、社区卫生服务站是专有名称,未经政府卫生行政管理部门批准,任何机构不得以社区卫生服务中心、社区卫生服务站命名。社区卫生服务机构须以社区卫生服务中心或社区卫生服务站进行执业登记,原则上不得使用两个或两个以上名称。
第二十六条 社区卫生服务中心的命名原则是:所在区名可选+所在街道办事处名+识别名可选+社区卫生服务中心;社区卫生服务站的命名原则是:所在街道办事处名可选+所在社区名+社区卫生服务站。
第二十七条 社区卫生服务机构统一使用卫生部制定的专用标识。社区卫生服务机构的牌匾制作、外墙色调装饰统一按照市卫生行政管理部门的要求进行。
第四章 人员配备与管理
第二十八条 社区卫生服务机构应根据服务功能、服务人口、居民的服务需要,按照精干、效能的原则设置卫生专业技术岗位,配备适宜学历与职称层次的从事全科医学、公共卫生、中医、蒙医、中西医结合等专业的执业医师和护士。药剂、检验等其他有关卫生技术人员根据需要合理配置。
第二十九条 社区卫生服务机构的专业技术人员须具有法定执业资格。各类别执业医师应注册到相应类别医师执业范围内,开展诊疗活动。一人取得两个类别以上执业医师资格的社区卫生服务机构专业技术人员,要求同时注册到与社区卫生服务相适应的相应类别医师执业范围内,卫生行政管理部门应予受理。
第三十条 中医类别(中医专业、蒙医专业、中西医结合专业)执业医师,可按规定跨类别注册临床类别全科医学专业为执业范围。口腔类别、公共卫生类别的执业医师,不允许从事全科医疗工作。其他类别的执业医师不得跨类别从事口腔科诊疗。
第三十一条 临床类别、中医类别(中医专业、蒙医专业、中西医结合专业)执业医师在社区卫生服务机构从事全科医学工作,申请注册全科医学专业为执业范围,须符合以下条件之一:
一取得相应类别的全科医学专业中、高级技术职务任职资格或工作满5年。
二经自治区卫生行政管理部门认可的相应类别全科医师岗位培训并考核合格。
三参加自治区卫生行政管理部门认可的相应类别全科医师规范化培训。
第三十二条 临床类别、中医类别(中医专业、蒙医专业、中西医结合专业)执业医师,按第三十一条规定注册全科医学专业为执业范围,可从事社区预防保健以及一般常见病、多发病的临床诊疗,不得从事专科手术、助产、介入治疗等风险较高、不适宜在社区卫生服务机构开展的专科诊疗。取得初级资格的临床类别、中医类别(中医专业、蒙医专业、中西医结合专业)执业医师和助理执业医师须在有关上级全科医师指导下从事全科医学工作。
第三十三条 根据社区卫生服务的需要,二级以上医疗机构有关专业的医护人员含符合条件的退休医护人员,按照市卫生行政管理部门的有关规定,在社区卫生服务机构注册后,可到社区卫生服务机构从事相应专业的临床诊疗服务。
第三十四条 社区卫生技术人员需依照国家规定接受岗位培训和继续教育等职业培训。
第三十五条 社区卫生服务机构要建立健全培训制度,在各级卫生行政管理部门支持和组织下,安排卫生技术人员定期到大中型医院、预防保健机构进修学习和培训,参加学术活动。
第三十六条 社区卫生服务机构要实行定编定岗、公开招聘、签订聘用合同、建立岗位管理、绩效考核、解聘辞聘等项制度。
第三十七条 社区卫生服务工作人员要树立良好的职业道德,恪尽职守,遵纪守法,不断提高业务技术水平,维护居民健康。
第五章 执业规则与业务管理
第三十八条 社区卫生服务机构执业,须严格遵守国家有关法律、法规、规章和技术规范,加强对医务人员的教育,实施全面质量管理,预防服务差错和事故,确保服务安全。
第三十九条 社区卫生服务机构须建立健全以下规章制度。
一人员职业道德规范与行为准则。
二人员岗位责任制度。
三人员聘用、培训、管理、考核与奖惩制度。
四技术服务规范与工作制度。
五服务差错及事故防范制度。
六服务质量管理制度。
七财务、药品、固定资产、档案、信息管理制度。
八医疗废物管理制度。
九社区协作与民主监督制度。
十其他有关制度。
第四十条 社区卫生服务机构须根据卫生行政管理部门规定,履行提供社区公共卫生服务和基本医疗服务的职能。
第四十一条 社区卫生服务机构应妥善保管居民健康档案,保护居民个人隐私。社区卫生服务机构在关闭、停业、变更机构类别等情况下,须将居民健康档案交由辖区卫生行政管理部门妥善处理。
第四十二条 社区卫生服务机构应严格掌握家庭诊疗、护理和家庭病床服务的适应症,切实规范家庭医疗服务行为。
第四十三条 市、区两级卫生行政管理部门都要建立信息平台,为社区卫生服务机构提供本地有关大中型医疗机构专科设置、联系方式等转诊信息,支持社区卫生服务机构与大中型医疗机构建立转诊协作关系。
第四十四条 社区卫生服务机构因设备、技术等条件限制,难以安全、有效诊治的患者,应及时转诊到相应医疗机构诊治。经过医院有效诊治,进入康复治疗阶段的患者,由医院转诊到社区卫生服务机构进行康复治疗。对医院转诊病人,社区卫生服务机构应根据医院建议与病人要求,提供必要的随访、病例管理、康复等服务。
第四十五条 社区卫生服务机构提供中蒙医药服务,应配备相应的设备、设施、药品,遵守相应的中蒙医诊疗原则、医疗技术标准和技术操作规范。
第四十六条 社区卫生服务机构应在显著位置公示医疗服务、药品和主要医用耗材的价格,严格执行相关价格政策,规范价格行为。
第四十七条 条件成熟的社区卫生服务机构可实行单病种限价。
第四十八条 社区卫生服务机构应按《内蒙古自治区社区卫生服务机构基本用药目录》和《包头市社区卫生服务机构基本用药目录》,配备与其服务功能和执业范围相适应的基本药品。社区卫生服务机构使用药品,须严格执行药品管理法律、法规的规定,从具有合法经营资质的单位购入。严禁使用过期、失效及违禁的药品。
第四十九条 在卫生行政管理部门的组织和社区卫生服务站的参与下,社区卫生服务中心可通过公开招标的方式为社区卫生服务站统一采购和配送药品。
第六章 行业监管
第五十条 区(旗县)卫生行政管理部门负责对辖区内社区卫生服务机构实施日常监督与管理,建立健全监督考核制度,实行信息公示和奖惩制度。
第五十一条 疾病预防控制中心、妇幼保健所等预防保健机构在职能范围内,对社区卫生服务机构所承担的公共卫生服务工作进行业务评价与指导。
第五十二条 各级卫生行政管理部门应建立社会民主监督制度,定期收集社区居民的意见和建议,把接受服务居民的满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。
第五十三条 各级卫生行政管理部门建立社区卫生服务机构评审制度,发挥行业组织作用,加强社区卫生服务机构的服务质量建设,探索并建立淘汰机制,对不符合本办法要求的社区卫生服务机构和工作人员,要及时调整、退出。
第七章 附 则
第五十四条 本办法由包头市卫生局负责解释。
第五十五条 本办法未涉及的按照国家、自治区有关医疗机构管理法律、法规的规定执行。
第五十六条 本办法自2007年8月1日起施行。
论进一步探索书记员管理体制改革

李玉华


内容提要: 2003年10月27日颁布的《人民法院书记员管理办法》是书记员的管理体制改革的一个里程碑,它对于有效解决旧的管理体制存在的弊端起到了重大作用。本文通过试图分析旧的书记员管理体制的弊端,以凸显此次改革的重要意义,并通过《人民法院书记员管理办法》颁布后取得的成效,进一步探索了书记员的管理制度。
关键词:书记员 管理体制 单独序列 终身制
建国以来,人民法院书记员与审判人员同属国家行政干部序列,一直沿用着由书记员到助理审判员再到审判员的晋升模式。这种管理体制与计划管理体制相适应,具有以下一些特点:书记员职位有着明确的晋升方向,目标明确,容易激发工作的积极性;书记员接近审判工作,熟悉审判工作的全过程,使书记员工作成为实际意义上的法官的上岗培训;法官与书记员之间“师徒式”的管理模式便于对书记员进行培养;等等。但随着改革开放和社会主义经济体制的建立,社会主义法律体系的不断完善,旧的书记员管理制度已经越来越不能适应人民法院审判工作和队伍建设的需要,改革已势在必行。
一、人民法院书记员管理体制改革的必要性及其现实意义
笔者认为,当前人民法院书记员管理工作存在以下难题亟待改革:
第一,书记员队伍不稳,整体素质不高。在旧的管理体制中,书记员没有单独的职务序列。书记员的职务和职级,只能通过升任为法官才可能得到解决。因此,书记员成为法官的“后备军”是旧的书记员管理制度的必然后果。书记员向法官晋升的制度从客观上造成了书记员岗位的临时性和过渡性。有实践经验、熟悉业务的书记员晋升为法官,剩下的书记员既经验不足,又不能安心本职工作,不能潜心钻研书记员业务,使得书记员队伍的专业素质无法得到提高。同时,书记员一经录用,只要不犯大的错误,是不可能被辞退的,一些不胜任工作的书记员也很难找到出口,致使书记员队伍整体素质不高。
  第二,录用标准混同,人才资源浪费。书记员岗位是一个技术性、辅助性的岗位,不需要很高的学历和法律专业知识,一般来说,具有法律专业大专学历的人员就足以胜任工作。但是,根据旧的管理体制和“书记员──助理审判员──审判员”的发展模式,人民法院在新录用书记员时不得不提高学历标准,这就造成了不同职业在用人标准上的混同。特别是东部发达地区,一般都要求新录用的书记员具有法律本科或研究生学历。所有新录用人员,无论学历多高,能力多强,都得从书记员干起。这种管理制度实际上造成了人才使用上的“高消费”,是对人力资源的浪费。
  第三,法官队伍膨胀。在旧的的书记员管理体制下,晋升法官是书记员最好的出路,也是解决书记员职级的主要办法,这使得大量并不适合担任法官的人员想方设法挤上了“法官”这座“独木桥”,导致法官队伍日益庞大,对法官队伍整体素质的提高造成负面影响。
  第四,法官与书记员比例失调,审判工作受到影响。人民法院的编制是有限的,由于书记员不断向法官晋升,造成法院内部人员结构极不合理,审判人员和书记员的比例严重失调,各级法院都出现了书记员严重不足的情况。因此,审判人员不得不从事一些诸如庭审记录、送达、案卷归档等本不该由他们从事的工作,直接影响了审判工作的质量和效率。
  总之,随着社会主义法律体系的逐步健全和依法治国方略的推进,现有的书记员管理体制已经不能适应现代审判制度的需要。改革书记员的管理体制,引入新的竞争与择优机制,实行聘任制的管理模式,是提高书记员队伍的整体素质,推进法官职业化建设的必由之路。具体说,书记员管理体制改革有以下重要意义:
  第一,书记员管理体制改革是我国干部人事制度改革的一项创新。干部能进不能出、能上不能下是我国干部管理体制中一个长期存在的问题,特别是一些操作性、技术性、辅助性的岗位,采用传统的公务员录用方式无法解决工作人员的轮岗和出口问题。为了解决这一问题,在《国家公务员暂行条例》和中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》(中办发[2000]15号)中,都提出了在国家公务员的部分职位可以实行聘任制。但是,由于种种原因,聘任制公务员的试点工作却一直没有展开,与这种特殊的管理方式相适应的聘任程序、合同管理方式、工资福利和保险制度等也一直没有建立。因此,《试行办法》的出台,是我国干部管理体制的创新。人民法院书记员实行聘任制管理,既与过去国家试行过的乡镇干部聘用制不同,也有别于在竞争上岗中实行的领导干部聘任制,对于干部人事制度改革将具有一定的示范作用和借鉴意义。
  第二,书记员管理体制改革是法院人员分类管理改革的重要步骤,有利于完善法官管理制度,加快法官队伍建设进程。一方面,对书记员实行聘任制和单独序列管理,对于人民法院建立法官助理制度、确定法官员额比例等改革措施是一个非常有益的探索。以书记员实行单独序列为起点,人民法院工作人员分类管理的改革将逐步、分阶段地展开。司法分工将逐渐科学化、合理化,审判资源将得到优化配置,各类人员将进行分层管理,他们将各得其所,各尽其能,各安其位,各乐其业,一个符合中国国情的法官及其辅助人员的分类管理模式将逐步建立和完善。另一方面,采用分类管理模式后,在科学合理地确定各类人员职责的基础上,区别不同种类人员各自的任职条件和选任程序,就可以相应地提高法官的任用条件,严格法官的遴选程序,进而优化法官队伍的来源,提高法官队伍的整体素质,有力地推动法官队伍建设的进程。
  第三,书记员管理体制改革有利于保证书记员队伍的稳定,提高书记员队伍的专业素质。一是可以保证书记员队伍的稳定,提高书记员队伍的专业化水平。推行这项改革后,书记员的职责明确,编制确定,职务序列单列,不再向法官职位过渡。二是有利于保证书记员队伍的活力。聘任制书记员年轻,接受新事物快,通过培训,更容易掌握计算机操作技术,能够适应现代化庭审的需要,一些先进的庭审记录手段将得到更为广泛的运用,庭审过程的现代化水平将进一步提高。三是便于管理,解决“出口不畅”的问题。对在聘任期间工作态度和工作技能不适应工作需要的书记员,法院可以解聘或不续签合同,从而改变当前法院用人能进不能出的现象。
  总之,书记员管理制度改革将是人民法院人事制度改革的突破口和加速器。这一改革符合人民法院审判工作的规律,解决了当前法院审判工作的急需。
二、书记员管理体制改革的实践与成效。
??目前,全国已有不少法院尝试对书记员管理体制进行改革和探索,如广州经济技术开发区人民法院、广西柳州中法院等法院实?大立案",书记员交由立案庭集中管理,实行集中管理模式,从而取代以往的分散管理模式;又如广东省高级人民法院立案庭书记员管理室为全院47个合议庭各配备一名跟案书记员,启动了其书记员的"单序列双重管理模式";还有,天津经济技术开发区人民法院成立了书记员处,变"一审一书的书记员分散管理为书记员处系统、规范的集中管理模式"。
??从改革的实效看,这些法院的改革取得了不同程度的成效:
??1、有利于建立新型"审书关系",促进书记员队伍的稳定。由于法官不再从书记员中产生,书记员有自己的晋升序列,调动了书记员工作的积极性,促进了书记员队伍人心的稳定,解决了以往每提升一批法官就造成书记员岗位空缺、审书比例失调的问题。而且由于书记员集中管理,解决了由于各庭收案数不等而使书记员忙闲不均的情况,促进了人力资源的合理利用。与此同时,法官可以集中精力抓审判,有利于提高裁判案件的效率和水平。
  2、有利于书记员素质的提高。书记员集中管理后,职责明确,改变了过去审书代劳的现象。书记员有统一的工作规范,改变了由审判员考核评价标准不一的问题,使书记员的竞争意识大大增强。实行书记员集中管理的法院,不少书记员均已采用电脑或速录机记录,记录的速度、质量、美观程度都大有改善。卷宗装订井井有条,各种审判内勤工作质量都得到明显提高。
  3、有利于书记员监督机制的健全。书记员独立管理后,改变了以往一审一书的固定搭配关系。由书记员处负责分案、安排开庭日期,杜绝了法官自定开庭日期的弊端,而且从制度上隔断了当事人及其代理人在庭前与法官接触的问题,有利于公正办案。
  4、促进了审判方式改革的深入。书记员处安排开庭日期和统计、公布收结案情况,有利于保证及时开庭和在审限内结案,提高了办案效率,而且使审判重心真正放到了庭上,符合控辩式庭审及时开庭、当庭宣判的要求。
?? 三、完善书记员管理体制的具体思路。
??1、实行书记员终身制。这是新型书记员管理制度的核心。书记员"终身制"是指书记员职业的独立性和专业性,也就是说,书记员在任职期间,只能在书记员职责范围内进行工作,不能承担应由法官完成的工作或者晋升为法官。为了充分开发书记资源,顺利完成日益繁重的开庭记录、卷宗装订归档任务,应当实行书记员终身制。
??2、实行书记员集中管理。在以往的书记员管理模式中,由于书记员分散在各庭,不利于书记员的管理与整体提高。而成立书记员室或其他书记员专职机构,有利于对书记员集中管理、统一调配和业务培训,即实行"集中管理,分散使用"的管理模式,所谓"集中管理"就是,书记员隶属书记员办公室,书记员办公室对书记员实行统一管理,统一调度,统一考核,统一培训,并设立几个小组分别负责刑事、民事、立案、审监、执行及速录员的管理工作。"分散使用"就是,按照审判工作的规律和特点,结合书记员岗位设置,把书记员合理安排到各业务庭,在审判工作中协助审判员做好各项法律辅助性工作,当好法官助手。
??推行这一"条块结合,以条为主"的模式,既能使书记员实行单独序列管理,同时又突出书记员要服从各审判庭工作指派,有利于建立新型的审书关系,使审判工作不因书记员管理体制变化而受到影响。
??3、书记员的产生及标准。长期以来,法院书记员的来源基本是军队转业干部、大学毕业生、以及从其他单位调入的人员。由于这些人员素质、文化层次参差不齐,容易影响人民法院的整体素质和书记员工作质量。因此,根据现行的人事管理机制,应当面向社会,公开择优招聘书记员。
  由于法院书记员从事的是案件审理的记录工作,应当选择那些政治素质高、具有良好品行、具备法律专业知识的人员担任书记员;同时,文字功底厚、擅长计算机专业也是担任书记员的重要条件。由于法院审判常涉及到国家机密和审判秘密,案卷本身的保密工作非常重要,因此,书记员还要有较强的保密意识。此外,上级法院的书记员可以从下级法院工作突出的书记员中选拔升任。国家和有关部门还可建立书记员学院(校),专门培养法院书记人才。
??4、实行书记员单独职务序列。所谓单独职务序列,就是指书记员作为一个专门职业,独立建制,专门管理,实行与法官并行的运行机制,工作出色的书记员可以提升为书记长,也可以参照法官模式晋级。在过去的书记员管理模式中,书记员被作为法官预备队,常常越俎代庖,代替法官制作审理报告和判决书,甚至主持开庭审理案件,导致书记员和法官职能不分,工作没有理顺。这不仅影响了案件的审理质量和审判效率,也有损法院的司法公正形象。建立书记员单独职务序列后,书记员有了独立的工作规则、管理机构和运行机制,书记员将在职责范围内开展工作,同时提高自己的业务水平,更好地为审判工作服务。
  5、书记员管理体制改革要与审判流程管理体制的改革结合进行。案件流程管理制,指由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节,对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理,以保证案件审理工作的公正、高效。其中的送达、开庭环节与书记员工作联系密切。开庭要由书记员记录,送达一般也通过书记员转交法警办理。因此,建立职业书记员制度必须与法院的其他改革相结合,以互相补充和促进。
??四、改革书记员管理体制应注意的问题。
??在进行书记员管理体制改革时,其积极作用突出但仍有一些不协调之处有待完善:实行书记员集中管理,但书记员在法院干部序列中的地位还不明确,对书记员的任职条件、职务等级、晋升辞退等都缺乏法律保障;一些法院工作时间长,学历高的老书记员忙于准备取得法官资格的考试,已取得法官资格的亦不太安心书记员工作;书记员处与其它庭、处、室等在工作关系方面还有许多问题有待进一步理顺。故建议尽快建立相应的规章制度,确保构建一支适应新形势下工作任务的职业化书记员队伍。




论进一步探索书记员管理体制改革
李玉华
内容提要: 2003年10月27日颁布的《人民法院书记员管理办法》是书记员的管理体制改革的一个里程碑,它对于有效解决旧的管理体制存在的弊端起到了重大作用。本文通过试图分析旧的书记员管理体制的弊端,以凸显此次改革的重要意义,并通过《人民法院书记员管理办法》颁布后取得的成效,进一步探索了书记员的管理制度。
关键词:书记员 管理体制 单独序列 终身制
建国以来,人民法院书记员与审判人员同属国家行政干部序列,一直沿用着由书记员到助理审判员再到审判员的晋升模式。这种管理体制与计划管理体制相适应,具有以下一些特点:书记员职位有着明确的晋升方向,目标明确,容易激发工作的积极性;书记员接近审判工作,熟悉审判工作的全过程,使书记员工作成为实际意义上的法官的上岗培训;法官与书记员之间“师徒式”的管理模式便于对书记员进行培养;等等。但随着改革开放和社会主义经济体制的建立,社会主义法律体系的不断完善,旧的书记员管理制度已经越来越不能适应人民法院审判工作和队伍建设的需要,改革已势在必行。
一、人民法院书记员管理体制改革的必要性及其现实意义
笔者认为,当前人民法院书记员管理工作存在以下难题亟待改革:
第一,书记员队伍不稳,整体素质不高。在旧的管理体制中,书记员没有单独的职务序列。书记员的职务和职级,只能通过升任为法官才可能得到解决。因此,书记员成为法官的“后备军”是旧的书记员管理制度的必然后果。书记员向法官晋升的制度从客观上造成了书记员岗位的临时性和过渡性。有实践经验、熟悉业务的书记员晋升为法官,剩下的书记员既经验不足,又不能安心本职工作,不能潜心钻研书记员业务,使得书记员队伍的专业素质无法得到提高。同时,书记员一经录用,只要不犯大的错误,是不可能被辞退的,一些不胜任工作的书记员也很难找到出口,致使书记员队伍整体素质不高。
  第二,录用标准混同,人才资源浪费。书记员岗位是一个技术性、辅助性的岗位,不需要很高的学历和法律专业知识,一般来说,具有法律专业大专学历的人员就足以胜任工作。但是,根据旧的管理体制和“书记员──助理审判员──审判员”的发展模式,人民法院在新录用书记员时不得不提高学历标准,这就造成了不同职业在用人标准上的混同。特别是东部发达地区,一般都要求新录用的书记员具有法律本科或研究生学历。所有新录用人员,无论学历多高,能力多强,都得从书记员干起。这种管理制度实际上造成了人才使用上的“高消费”,是对人力资源的浪费。
  第三,法官队伍膨胀。在旧的的书记员管理体制下,晋升法官是书记员最好的出路,也是解决书记员职级的主要办法,这使得大量并不适合担任法官的人员想方设法挤上了“法官”这座“独木桥”,导致法官队伍日益庞大,对法官队伍整体素质的提高造成负面影响。

版权声明:所有资料均为作者提供或网友推荐收集整理而来,仅供爱好者学习和研究使用,版权归原作者所有。
如本站内容有侵犯您的合法权益,请和我们取得联系,我们将立即改正或删除。
京ICP备14017250号-1